12 октября администрация Байдена опубликовала основополагающий документ в американской внешней политике – Стратегию национальной безопасности (СНБ).
Сама подготовка СНБ – явление относительно новое и появилось в законе 1986 г. (Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act, Sec. 603), который, внося поправки в Закон о национальной безопасности 1947 г., обязал исполнительную власть ежегодно информировать Конгресс о внешнеполитических приоритетах, способах их реализации и адекватности имеющихся для этого ресурсов. «Доклад о стратегии по национальной безопасности», как называется документ в законе, должен был передаваться Конгрессу одновременно с проектом бюджета администрации и, таким образом, обосновывать запрашиваемые президентом средства. Со временем, впрочем, подготовка СНБ стала сначала регулярно задерживаться, а с 2000 г. и вовсе публиковалась не раз в год, а один раз за президентский срок. Вместе с этим изменилась и цель документа от сопровождения бюджетного процесса в Конгрессе к информированию американцев и всего мира о планах только что избранного президента в области обеспечения национальной безопасности. Как иронично описала назначение документа газета «The New York Times», СНБ является одновременно инструкцией государственным ведомствам, сигналом союзникам и противникам о намерениях США «и зачастую хвалебной одой американскому могуществу».
Как правило, на разработку СНБ у администрации уходит около года. Но команда Байдена, демонстрируя наличие уже готового видения в области национальной безопасности, пошла на беспрецедентный шаг, опубликовав в марте 2021 г. «временное руководство» по СНБ и пообещав подготовить полную версию в течение следующих 12 месяцев. Несмотря на то, что документ был готов в срок, его презентацию отложили в связи со стремительным развитием ситуации на Украине. Произошедшее, впрочем, уверяют в Белом доме, не повлияло на содержание стратегии: 12 октября советник по национальной безопасности Джейк Салливан заверил, что «война на Украине фундаментально не изменила отношение Джо Байдена к внешней политике», но «стала наглядным примером ключевых элементов [заявленного] подхода».
Стратегическая среда
Продолжая традицию, СНБ 2022 начинается с описания стратегической среды – какой видит её текущая администрация. Текущее состояние мировой системы охарактеризовано в Стратегии как переход от «эпохи после окончания холодной войны», которая «бесповоротно осталась в прошлом». Поскольку главной отличительной чертой данного периода было де-факто монопольное влияние Вашингтона на мировые процессы, отмечая его завершение, администрация Байдена, хоть и не говоря напрямую, всё же признает и размывание роли США. В этой связи вся стратегия представляет собой план Вашингтона по сохранению за собой ведущих позиций в меняющемся мире.
Перестройка мировой системы, с точки зрения США, сопровождается двумя вызовами: во-первых, разворачивается конкуренция за формулирование принципов нового мирового порядка, а во-вторых, мир сталкивается с проблемами, решение которых невозможно без коллективных усилий. Данный тезис напоминает попытку совмещения СНБ двух предыдущих администраций. СНБ 2010 и СНБ 2015, подготовленные администрацией Б. Обамы, откуда вышло большинство авторов текущего документа, отмечали, что безопасность США выходит за пределы национальных границ, поэтому её обеспечение связано с возможностью США брать на себя лидерство в решении глобальных проблем. СНБ 2017, отразившая взгляды не столько Д. Трампа, сколько республиканского истеблишмента, практически не упоминала коллективные вызовы, но провозгласила возвращение на международную арену противостояния между великими державами.
Совмещение двух подходов в одном документе сам Джейк Салливан назвал «без сомнения противоречивым». Однако, продолжил он, обе задачи предполагают одинаковые действия со стороны США, а значит, они являются взаимодополняющими.
Внешнеполитические угрозы и основные направления деятельности
Такие ключевые направления реализации американских интересов уже неоднократно озвучивались администрацией и включают (1) «инвестиции в себя» (что позволит повысить конкурентоспособность США и возможности по мобилизации мира для решения общих проблем), (2) формирование «максимально сильных коалиций» (союзники укрепляют мощь США в условиях конкуренции, а также незаменимы при поиске ответа на глобальные вызовы), (3) модернизацию и укрепление вооруженных сил под задачи соперничества между великими державами (СНБ 2022 теперь уже официально вводит понятие «интегрированного сдерживания») и (4) определение «правил» в новых и трансформирующихся областях мирового развития, которые «продолжили бы отражать наши [американские] ценности и интересы, а мировой порядок был лучше приспособлен для ответа на будущие вызовы».
С точки зрения ранжирования внешнеполитических угроз, на треке противостояния великих держав СНБ 2022 называет Китай, «единственного соперника, обладающего ресурсами и намерением формировать мировой порядок», главным долгосрочным вызовом, а Россию – самым насущным вызовом. При этом, если с Китаем США готовятся конкурировать, то Россию призывают «сдерживать». Также стратегия отмечает потенциал дестабилизации со стороны «меньших автократических государств», влияние которых на интересы США является косвенным – посредством ослабления американских союзников.
Из глобальных вызовов на первое место СНБ 2022 ставит изменение климата, имеющее экзистенциональный характер для всего мира. На втором месте находятся инфекционные заболевания, способные «наносить ущерб сопоставимый с масштабными войнами». А третье место заняла новелла американского стратегического планирования – использование «автократическими правительствами» и «злоумышленниками» (nefarious actors) взаимозависимости глобального порядка для продвижения собственных интересов. К этой категории отнесены «обусловленный доступ на национальные рынки», «ограничение перемещения ключевых товаров» (после всех санкций, введенных в отношении России, звучит весьма двулично), отмывание денег, кибер-атаки, использование энергоресурсов в качестве оружия.
Новые концептуальные подходы
СНБ 2022 останавливается на двух концепциях, активно используемых администрацией Байдена на протяжении последнего года: «противостояние демократий и автократий» и «стирание грани между внутренней и внешней политикой».
В то время как попытки администрации разделить мир на «автократии» и «демократии» хронически вызывают массу упреков, Стратегия вносит ряд уточнений в определение двух понятий. Так, к «демократиям», помимо традиционных союзников, отнесены демократические страны, «даже если они не разделяют [американские] подходы по всем вопросам», а также «страны, не имеющие демократических институтов, но зависимые от международного порядка, основанного на правилах». Автократии же, отмечает СНБ, сами по себе не опасны для США, а угроза возникает лишь в тот момент, когда «авторитарное управление накладывается на ревизионистскую внешнюю политику». Такой подход несколько нивелирует примат ценностей в американской внешней политике, сигнализируя готовность развивать отношения со всеми, если это отвечает национальным интересам.
Во втором случае сама СНБ не вносит ничего нового, но интерес представляют появившиеся в связи с публикацией Стратегии вопросы журналистов относительно соответствия текущего внешнеполитического курса интересам американского среднего класса. В частности, и на пресс-брифинге Госдепартамента и на конференц-звонке Белого дома, представителей администрации попросили пояснить, каким образом американская политика в отношении Украины, повлекшая за собой инфляцию и рост цен на бензин, отвечает интересам простых американцев. Такое, пожалуй, произошло впервые с начала специальной военной операции.
Региональный срез американской стратегии
Ряд нововведений содержится и в региональных приоритетах новой Стратегии. Если расположение на первых двух строках Индо-Пацифики и Европы не удивительно и продолжает традицию двух последних СНБ, то помещение на третье место «Западного полушария» (в 2017 и 2015 гг. стоявшего на пятой позиции) может свидетельствовать о растущем беспокойстве Вашингтона относительно происходящего «на заднем дворе». Продолжающиеся электоральные победы «левых», растущие экономические связи Латинской Америки с Китаем, критика американской политики в отношении России, а также масса кризисов от потока мигрантов до вспышки холеры на Гаити создают весьма некомфортную обстановку вблизи американских границ.
Приоритетность Ближнего Востока, напротив, была снижена. При этом СНБ 2022, не акцентируя, казалось бы, эпохальное для США завершение войны в Афганистане, отмечает важность налаживания отношений между Израилем и арабским миром (Abraham Accords) – одно из знаковых достижений администрации Трампа.
Впервые в Стратегии национальной безопасности в качестве отдельного направления появилась Арктика. Такое повышенное внимание СНБ объясняет ожиданием роста экономической активности, а угрозы связывает с Россией, которая наращивает своё присутствие в регионе, Китаем, увеличивающим инвестиции в Арктику, изменением климата, а также необходимостью обеспечивать свободу судоходства.
