На прошедшей неделе администрация Байдена всерьез занялась решением проблем «на заднем дворе». 26 мая Мексику посетил заместитель директора ЦРУ Дэвид Коэн, 1-2 июня госсекретарь Энтони Блинкен провел в Коста-Рике, где состоялась встреча в рамках объединения Интеграционная система Центральной Америки (Sistema de la Integración Centroamericana – SICA), а на 7-8 июня запланирован визит в Гватемалу и Мексику вице-президента Камалы Харрис, которой Джо Байден делегировал урегулирование ситуации на южной границе. По мере активизации дипломатических контактов начинают проявляться как подходы новой администрации к выстраиванию отношений с регионом Центральной Америки, так и проблемы в их реализации.
В первую очередь, администрация Байдена подчеркнула необходимость отказа от подходов предыдущей администрации. В отличие от строившего стену Дональда Трампа, Энтони Блинкен подчеркнул, что США не могут отгородиться от проблем региона:
«Эффективный ответ на важнейшие вызовы, такие как COVID-19, климатический кризис, миграция, коррупция, невозможен без региональной кооперации. Это общие вызовы, стоящие перед всеми нами».
Выстраивать такое сотрудничество Вашингтон намерен «со всеми правительствами региона: левыми, правыми, центристскими», но при условии, что они будут придерживаться «Межамериканской демократической хартии». В основе данного документа, принятого в 2001 году Организацией американских государств, лежит принцип, гласящий, что «жители Американского континента имеют право на демократию, и их правительства обязаны продвигать и защищать ее». «Верховенство закона, транспарентность, стабильная судебная система, борьба с коррупцией, а не ее поощрение – вот ключевые факторы», – перечислил Блинкен условия экономического процветания региона, а заодно и выдвигаемые Вашингтоном требования к местным правительствам.
Вместе с возвращением примата демократических ценностей, администрация вернула и старые механизмы по их продвижению – использование двусторонней помощи в качестве «кнута и пряника». Будучи вице-президентом, Джо Байден разработал план «Стратегия США по вовлечению Центральной Америки», ставящей размеры предоставляемой помощи в зависимость от уровня соблюдения демократических и правозащитных принципов. На реализацию Стратегии с 2013 по 2018 год было выделено 2,4 млрд. долл., при этом, помимо отрывочных новостей о попадании средств в руки преступников, вызывавших периодические требования законодателей прекратить данную программу, отчет Главного бюджетно-контрольного управления США напрямую признал, что «невозможно оценить, способствовала ли помощь США улучшению экономического благосостояния, государственного управления и безопасности стран Северного треугольника». Поэтому неудивительно, что опубликованное в ходе избирательной кампании обещание Байдена выделить 4 млрд долл. в течение четырех лет для устранения причин миграции «на местах», вызвало неоднозначную реакцию. 15 января группа правозащитных организаций, обратилась к будущему президенту с открытым письмом, в котором выразила обеспокоенность тем, что администрация, вместо нового подхода, возвращается «к методам, которые только усугубили бедность, неравенство и насилие в Центральной Америке».
Впрочем, ряд подходов все же останется без изменений. Так, администрация Байдена продолжает признавать Хуана Гуайдо в качестве президента Венесуэлы, в то время как ЕС уже от этого отказался. Также она «не будет торопиться» отменять санкции, до тех пор, пока Николас Мадуро не пойдет на уступки. Наконец, Байден не планирует в ближайшее время пересматривать подход к Кубе, несмотря на то что налаживание отношений с Островом Свободы было одним из самых знаковых дипломатических прорывов администрации Барака Обамы.
В целом, обращение к привычным политическим инструментам политики США в регионе без критической оценки их эффективности и отказ от пересмотра подходов, пользующихся поддержкой Конгресса, позволяет говорить о том, что данный регион не является приоритетом для администрации Байдена, которая пока не готова тратить политический капитал на предложение «креативных» подходов для изменения статуса-кво. При этом на фоне не спадающего потока мигрантов она не может не заниматься данным регионом, сопротивляемость которого влиянию Вашингтона в последнее время возрастает.
Во-первых, страны т.н. Северного треугольника (Гватемала, Сальвадор и Гондурас), граждане которых составляют 44% всех задерживаемых на южной границе мигрантов, откровенно игнорируют требования США по борьбе с коррупцией. Еще в марте федеральный суд в Нью-Йорке признал виновным брата президента Гондураса в торговле наркотиками, а в ходе слушания обнаружилось, что и сам президент, и ряд законодателей использовали полученные от наркотрафика средства для финансирования избирательных кампаний. Несмотря на раздавшиеся в то время пророчества скорой смены руководства страны, в конце апреля Гондурас и в начале мая Сальвадор отстранили от работы ряд судей, ведущих, по оценкам Вашингтона, борьбу с коррупцией. При этом они мотивировали данный шаг тем, что судьи принимали решения исключительно в интересах американских корпораций и правозащитных организаций, что обеспечило ему широкую общественную поддержку. Реагируя на это, Конгресс США потребовал от администрации Байдена подготовить отчет о коррупции в странах Северного треугольника, вместе с которым был опубликован список из 16 текущих и бывших чиновников трех стран, наиболее высокопоставленным из которых стал глава кабинета президента Сальвадора.
Комментируя такую динамику, бывший посол США в Гватемале Стивен Макфарланд отметил, что местные правительства «пытаются раскрыть блеф Вашингтона», поскольку понимают, что администрации крайне необходимо их сотрудничество для борьбы с миграционным кризисом. Тем не менее, Белый дом пока не сдается, и агентство US Aid 21 мая объявило, о «перенаправлении» двусторонней помощи Сальвадору от государственных учреждений к правозащитным организациям. «Вот и хорошо, что они получат иностранное финансирование, потому что народ Сальвадора больше не намерен тратить на них ни одного цента», – ответил на это 39-летний президент Сальвадора Найиб Букеле, многозначительно добавив, что в отсутствие финансовой поддержки национальной полиции Вашингтон не должен рассчитывать не то, что она сможет воспрепятствовать потоку мигрантов.
Во-вторых, помимо трех стран, «поставщиков» мигрантов, большую роль в борьбе с кризисом на южной границе играет «транзитер» Мексика, отношения с которой у новой администрации складываются пока не слишком позитивно. Еще накануне инаугурации Байдена президент Мексики Андрес Мануэль Лопес Обрадор под давлением военных принял закон, серьезно ограничивающий работу в стране иностранных спецслужб. Хоть и формально не направленный против США, данный шаг вызвал жесткую оппозицию в Вашингтоне и был специально приурочен к периоду смены администраций, чтобы смягчить возможные политические последствия. В ходе первой «виртуальной» встречи 1 марта мексиканский президент подчеркнул, что ожидает от Байдена «равноправного сотрудничества» и уважения к «независимости и автономности» Мексики, что является центральным тезисом его политической программы. С тех пор страны обменялись встречными исками в рамках механизма по разрешению споров Североамериканской зоны свободной торговли, обвинив друг друга в нарушении прав рабочих, а также Лопес Обрадор потребовал от администрации прекратить финансирование неправительственных организаций в Мексике. Требование пока выполнено не было, однако Камала Харрис пошла на уступки и, нарушая традицию, решила отказаться от встречи с «гражданскими активистами» в ходе предстоящего визита в страну.
В-третьих, авторитет США в качестве «морального» лидера региона был подорван отсутствием поддержки в борьбе с пандемией. В то время как американские производители вакцин были уличены в «выкручивании рук» латиноамериканским правительствам, страны региона начали получать первые поставки вакцин из России и Китая. «Кто бы мог подумать, что единственными, кто согласился поставить нам вакцины, стали Россия и Китай?» – изумилась в конце марта вице-президент Аргентины Кристина Фернандес де Киршнер.
Справедливости ради, стоит отметить, что причиной промедления является не столько нежелание администрации (хотя Байден четко заявил, что для него приоритет – вакцинация американцев), сколько тот факт, что вакцины в США производят частные компании, и американское правительство имеет весьма ограниченные рычаги давления на них. Тем не менее, Вашингтон уже выделил «в долг» (такая форма была необходима для обхода контрактов, заключенных с производителями) вакцины Канаде и Мексике, а в результате серьезного давления как со стороны как левых активистов внутри страны, так и международных организаций согласился предоставить 80 млн доз вакцин, правда, пока непонятно кому именно и на каких условиях. В результате несмотря на то, что в ходе визита Энтони Блинкена в Коста-Рику вопрос предоставления вакцин поднимался в ходе каждой встречи госсекретаря с коллегами из стран Центральной Америки, наличие альтернатив позволило, например, президенту Коста-Рики заявить, что он «приветствует пожертвования от друзей, но строго на своих условиях»: «без каких-либо сопутствующих обязательств».
Комментируя такое снижение возможностей влияния Вашингтона на региональные правительства, Александр Мэйн, директор программы международной политики в вашингтонском Центре по исследованию экономики и политики (в число сотрудников которого входят два обладателя Нобелевской премии по экономике Джозеф Стиглиц и Роберт Солоу), в начале апреля написал:
«Байдену и его команде следовало бы уже раз и навсегда похоронить Доктрину Монро и забыть про роль защитника Латинской Америки от иностранных государств. Настало время принять тот факт, что сокращение гегемонии США в регионе является благом для латиноамериканцев. Исторический опыт показывает, что происходящее без внешнего давление свободное волеизъявление граждан приводит к намного более позитивным политическим, социальным и экономическим результатам. Позволив странам Латинской Америки самостоятельно выбирать политическую и экономическую повестку дня, президент Байден может добиться того «процветания и безопасности», о которых говорил он и все его предшественники в Белом доме».
