На протяжении недели в США кипели дебаты относительно возможного визита спикера Нэнси Пелоси на Тайвань. Впервые оглашенные 19 июля в публикации газеты «Financial Times» планы спикера вызвали бурную реакцию среди законодателей, споры среди экспертов и эскалацию угроз со стороны Пекина. А администрация вновь оказалась в ситуации, когда приходится выбирать худшую их двух зол.
Участие членов Конгресса в проведении внешней политики не является чем-то необычным. Поскольку законодатели, в отличие от администрации, не обязаны предоставлять официальную информацию о визитах в другие страны, учет и анализ данного аспекта американской внешней политики вести крайне сложно. Как правило, в публичную плоскость выходит информация лишь о наиболее резонансных случаях и постфактум, а самые противоречивые аспекты поездки улаживаются за закрытыми дверями в процессе подготовки.
В этом плане интересно исследование Райана Сковилля 2013 года, в котором доцент кафедры юриспруденции Университета Маркетта опирался на опубликованную Wikileaks внутреннюю переписку Госдепартамента, что позволило учесть поездки законодателей, так и не ставшие достоянием общественности. По его подсчетам, в 2009 году зарубежные визиты (всего немногим более 2000 в 117 стран) совершили 420 (или 79%) законодателей федерального уровня. Наиболее активные из них посещали зарубежные страны более 20 раз, что всего в два раза меньше госсекретаря: Хиллари Клинтон за тот же период совершила 47 зарубежных поездок. Если комитеты-лидеры по внешнеполитической активности не стали неожиданностью (по международным делам и вооруженным силам), то эксперта удивило превосходство по количеству поездок на одного законодателя Палаты представителей (4 против 3,2 в Сенате), что развенчивает устоявшееся мнение о большей квалификации и роли сенаторов во внешней политике. В целом, заключает Сковилль, в США законодатели являются весьма существенным и временами независимым субъектом американской внешней политики.
При этом в США не существует четких юридических механизмов по проведению таких визитов, а вся «законодательная дипломатия» находится в серой зоне с точки зрения разделения полномочий между ветвями власти. Принятый в 1799 году Акт Логана, запрещающий частным лицам участвовать в реализации внешней политики без согласия администрации, ни разу не применялся для наказания законодателей. Сегодня практикуется запрос «разрешения» (clearance) на поездку у посольств США в странах назначения, однако он носит рекомендательный характер, и у Госдепартамента нет законных инструментов, чтобы помешать визиту. Вместо этого строптивого законодателя пытаются уговорить, а в самом крайнем случае – отказывают в логистическом сопровождении.
Все это, впрочем, происходит еще на этапе подготовки визита, и подобный диалог между законодателем и Госдепартаментом не выходит на публику. Особенность ситуации с визитом Нэнси Пелоси заключается в том, что информация о нем стала публичной, судя по всему, до согласования по внутренним каналам. Так, глава Пентагона провел беседу с Пелоси по вопросам безопасности уже после публикации «Financial Times». А 21 июля сама спикер отметила, что слышала о возможных рисках только из вторичных источников.
В результате администрация Байдена оказалась перед дилеммой. С одной стороны, визит третьего по старшинству официального лица в США на Тайвань может привести к неуправляемой эскалации, о чем на протяжении последней недели с нарастающей настойчивостью приходили сигналы из Пекина. Хотя администрация сама испытывает пределы «политики неопределенности» в отношениях с Китаем, она всячески подчеркивает важность предсказуемости в двусторонних отношениях, даже если они носят антагонистичный характер. С другой стороны, чрезмерное препятствование совершению визита не только станет уступкой Пекину, чего в Вашингтоне также не хотят, но и создаст дополнительный повод для нападок на президента во внутриполитическом пространстве.
Сама Нэнси Пелоси, на протяжении многих лет поддерживающая имидж «эмиссара» США на международной сцене, судя по всему, отступать не намерена. Дверь, через которую можно было выскользнуть, сохранив лицо, для чего было достаточно опровергнуть сообщения о готовящихся планах, была захлопнута на этой неделе, когда СМИ написали о том, что спикер приглашает своих коллег присоединиться к визиту. Публичные комментарии таких законодателей (ни один из которых пока не дал согласия) стали первым, хоть и косвенным, но все же официальным подтверждением поездки Пелоси.
Одновременно растет давление на спикера причем по всему политическому спектру. 22 июля письмо с призывом «отклонить протесты руководства Китая и президента Байдена» ей направили республиканцы-члены Палаты представителей. 24 июля со словами «до встречи [на Тайване]» поездку спикера поддержал бывший госсекретарь Майк Помпео. 26 июля к кампании давления неожиданно присоединился один из наиболее «голубиных» законодателей-прогрессистов Ро Ханна (дем., Калифорния): «Мы не должны позволять им диктовать Америке, величайшей нации в мире, куда спикер Палаты представителей может ездить. Кто они такие, чтобы говорить, что спикер Пелоси не должна посещать Тайвань?» Аналогичное заявление сделал внешнеполитический законодатель-тяжеловес Боб Менендез (дем., Нью-Джерси): «Если мы позволим китайцам диктовать, кто может посещать Тайвань, а кто нет, это будет означать, что мы уже отдали им Тайвань». Ньют Грингрич, бывший спикер Палаты, сам совершивший в 1997 году визит на Тайвань, осудил действия администрации: «О чем думают в Пентагоне, когда публично призывают спикера Пелоси не ездить в Тайвань? Если нас настолько пугают китайские коммунисты, что мы не можем даже защитить американского спикера Палаты, почему Пекин должен считать, что мы поможем Тайваню выжить, сдержанность опасна».
Пока действующие и бывшие американские политики нагнетали обстановку громкими заявлениями, загоняя администрацию в угол, в экспертных кругах спорили о потенциальном ответе Китая.
Майк Чиной, находящийся в Тайване научный сотрудник Американо-китайского института в Университете Южной Калифорнии, в статье под заголовком «О чем только думает Нэнси Пелоси, отправляясь в Тайвань?» поделился историей из личной жизни, когда в 1991 году во время визита Пелоси на площадь Тяньаньмынь его задержали правоохранительные органы Китая. «В отличие от 1991 года, когда нескольких репортеров поколотили и арестовали, если ситуация выйдет из-под контроля сейчас, отвечать за это придется народу Тайваня и, возможно, американским военным, которые будут ее сопровождать».
Бонни Глазер (German Marshall Fund) и Зак Купер (American Enterprise Institute) призвали не обманываться до сих пор сдержанной реакцией Пекина и предупредили, что поездка Пелоси «может спровоцировать решительный ответ Китая»: «Как следует из наших разговоров с китайскими экспертами, распространяется мнение, что накопившееся за последнее время количество изменений, как им кажется, в позиции США требует ответных шагов, которые вернут доверие красным линиям Китая. […] Мы сползаем в кризис, не замечая этого. Лидерам с обеих сторон необходимо проснуться и найти выход, чтобы избежать конфронтации, которой никто не хочет». Что примечательно, эксперты дословно повторяют предупреждение Стивена Уолта (Harvard University) от 23 февраля 2021 года в отношении ситуации с Украиной.
Хотя тревожные настроения в комментариях экспертов явно превалировали, звучала и альтернативная точка зрения. Например, Майкл Рубин (American Enterprise Institute) заявил, что отказ от поездки сейчас, на фоне угроз Китая, обернется еще большим вредом: «Если Китай будет угрожать Тайваню из-за визита Пелоси, правильным ответом станет отправка в регион авианосной ударной группы. Уступка напору китайцев только спровоцирует более возмутительные требования и станет серьезным ударом по международному порядку».
Сможет ли администрация выйти из этой ситуации, пока остается под вопросом. Состоявшийся 28 июля телефонный разговор лидеров двух стран был направлен если не на поиск взаимоприемлемых вариантов решения, то на прояснение позиций. «Будет очень сложно убедить китайцев в том, что это не является частью грандиозного замысла по пересмотру курса, — отметила Гласер в интервью изданию «Vox». — Они считают, что наша политика более спланированная, чем это есть на самом деле». На отсутствие координации во внешнеполитическом планировании посетовал и сенатор Крис Мерфи (дем., Коннектикут): «Я считаю, мы должны действовать умышленно. Если мы собираемся изменить нашу политику в отношении Тайваня, давайте примем соответствующее коллективное решение. Давайте не будем делать этого случайно посредством череды нескоординированных шагов».
Обычно законодатели редко расходятся с официальной позицией, а эксцессы «законодательной дипломатии» являются исключением из правила, но иногда именно она может являться маркером трансформации консенсуса относительно необходимости изменений таких правил. Показательным в этом плане может быть пример из первой четверти прошлого века, когда сенатор Генри Кабот Лодж за спиной президента Вудро Вильсона вел переписку с европейскими лидерами, «разъясняя» настоящую позицию США по созданию Лиги наций, которая усилиями Конгресса так и не была реализована.
Хотя нагнетание обстановки вокруг визита Пелоси действительно стало случайным результатом плохой координации, и есть соблазн записать его в разряд «эксцессов», оно в очередной раз продемонстрировало растущую поддержку отказа от «политики неопределенности» в отношении Тайваня, а значит достижение точки невозврата может быть вопросом времени. Даже если сейчас администрации Байдена удастся избежать эскалации, законодатели продолжат совершать визиты и включать положения о поддержке Тайбэя в различные нормативные акты (как это было, например, в последнем NDAA), а следующая администрация может оказаться не столь прилежна в коммуникации «неумышленности» подобных действий. «Старые добрые времена, когда мы могли не беспокоиться о Тайване, остались в прошлом, и так теперь будет всегда», — подытожил на этой неделе Харис Темплман (Hoover Institution).
