5 апреля Джанет Йеллен выступила с первой программной речью в качестве министра финансов, в которой она представила масштабную программу налоговой реформы США. Ставящий целью введение справедливого налогообложения для транснациональных корпораций, разработанный американским Казначейством план содержит значительную международную составляющую, которая, в случае реализации, может сказаться на всей мировой экономике.
«Еще одним следствием роста взаимосвязей в мире стала 30-летняя гонка уступок по вопросу корпоративного налога, – отметила Джанет Йеллен, описывая экономический последствия происходящей технологической революции. – Конкуренция не сводится к тому, как расположенные в США компании выступают относительно других компаний при проведении сделок о слиянии и поглощении. Но она должна гарантировать, что правительства имеют возможность устанавливать стабильные системы налогообложения, которые обеспечивают достаточные доходы для инвестиций в основные общественные блага и кризисное реагирование, а также равное распределение фискального бремени между всеми гражданами. Мы работаем со странами «Группы 20», чтобы согласовать глобальную минимальную ставку корпоративного налога, которая остановит эту гонку уступок».
О чем идет речь?
Идея единой минимальной налоговой ставки не нова и является ответом на мировые процессы, происходящие под влиянием цифровизации. Если ранее компании были привязаны к определенному месту (имели офис, куда ежедневно приходили сотрудники, а для операций в другой стране им приходилось открывать региональное представительство), то современные технологии не только создали качественно новые направления бизнеса в цифровом пространстве, но и привели к трансформации традиционных видов коммерческой деятельности, позволяя работать удаленно и сбывать продукцию и услуги в любой точке мира. В результате, правительства столкнулись с проблемой: как, с одной стороны, облагать налогом сам интернет-бизнес, не имеющий географической привязки, а c другой – адаптировать принципы налогообложения под изменившуюся среду ведения бизнеса (усилить контроль за собираемостью, установить более справедливое распределение налогового бремени, повысить транспарентность и т.п.).
Поиск ответа начался еще в 2013 году, когда Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР – OECD) опубликовала доклад «Рассмотрение проблемы снижения налоговой базы и переноса прибыли» (Base Erosion and Profit Shifting – BEPS), на основе которого страны-члены ОЭСР совместно с «Группой 20» приняли дорожную карту по разработке рекомендаций по адаптации принципов налогообложения. Данные рекомендации были опубликованы в 2015 году, а на следующий год была создана площадка «OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS» для согласования конкретных мер. В январе 2019 года участники данной площадки (число которых сегодня приближается к 140) приняли решение вести дальнейшую работу по двум направлениям: выработка принципов налогообложения цифровой деятельности (Pillar I) и увеличение эффективности и справедливости налоговых систем в новых глобальных условиях, вызванных цифровизацией (Pillar II).
Если работа по первому направлению время от времени освещалась мировыми СМИ, особенно в контексте борьбы Дональда Трампа с европейскими лидерами, желавшими обложить «цифровым налогом» американских IT-гигантов, то второе привлекало внимание исключительно профессионального сообщества. Между тем именно второе направление, по прогнозам[v] ОЭСР, составит большую часть совокупного увеличения налоговых поступлений национальных бюджетов от реализации BEPS, оцениваемых в 50-80 млрд долл.
Проект конкретных мер по реализации Pillar II был опубликован в октябре 2020 года. Насчитывающий более 200 страниц, документ содержит массу технических деталей и специальных терминов. Но если очень сильно упрощать, то в центре подхода лежит предложение правительствам всего мира «договориться» о едином «справедливом» уровне минимального налога для транснациональных компаний. Вводить его необязательно, но, если в государстве, где компания генерирует прибыль, эффективная налоговая ставка ниже минимальной, то страна, где расположен головной офис, может взымать дополнительный налог, компенсирующий эту разницу. Таким образом, с точки зрения фискального органа, выручка компаний будет привязана к стране, в которой она получена, а, с точки зрения компании, налог будет одинаковым, вне зависимости от расположения головного офиса, что устраняет мотивацию для поиска «налоговой гавани».
Зачем это администрации Байдена?
Администрация Дональда Трампа занимала непримиримую позицию на переговорах OECD/G20. Выдвигая в качестве условия возможность некоторых компаний отказаться от участия в разрабатываемом механизме, она фактически выступала спойлером всего процесса и сводила на нет смысл инициативы. Сменившая ее администрация Джо Байдена провозгласила курс на возрождение международного сотрудничества и разработку единых более высоких международных стандартов. В отношении работы, ведущейся на площадке OECD/G20, данный подход проявился в уже в феврале, когда Джанет Йеллен отказалась от требования Трампа в отношении Pillar I, что было воспринято как крупный прорыв, открывший дорогу для завершения работы по цифровому налогу к середине 2021 года. В ситуации с Pillar II, Казначейство пошло еще дальше. Опубликованная 7 апреля дорожная карта предлагает ввести новый фискальный механизм (в рамках реформы SHIELD – Stopping Harmful Inversions and Ending Low-tax Developments), который предусматривает отказ международным компаниям в предоставлении причитающихся им в США налоговых льгот на выручку, полученную в странах, неприсоединившихся к инициативе по единому минимальному налогу. Это снижает привлекательность «неприсоединившихся» стран для международного бизнеса и, отметили сотрудники американского Минфина, должно стать стимулом для большего количества стран поддержать меры, разрабатываемые ОЭСР и «Группой 20».
За всей обоснованностью и моральностью предложенной аргументации (правительствам всего мира необходимо объединиться и заставить транснациональные корпорации платить налоги по справедливой ставке) нельзя не заметить корыстный интерес текущей администрации. Оглашенный на прошлой неделе план Байдена по восстановлению инфраструктуры предполагает повышение ставки корпоративного налога в США с текущего 21% до 28%. Как отметила сама Йеллен в статье в Wall Street Journal, это может привести к тому, что компании примут «логичное, хоть и непорядочное, решение» и «легко перенесут свою бухгалтерию в юрисдикцию с наименьшим налогом». Установление минимальной планки налогообложения в глобальных масштабах устранит данную мотивацию и, таким образом, снизит негативные последствия для конкурентоспособности американской экономики от повышения налогов.
«Тот факт, что они начали говорить об этом именно сейчас указывает на то, что их серьезно беспокоит перспектива оттока капитала в результате инфраструктурного плана», – отметил на этой неделе Майкл Мор, профессор экономики в Университете Джорджа Вашингтона.
Каковы шансы на реализацию?
Инициатива Йеллен была с энтузиазмом воспринята во многих развитых экономиках, что не удивительно, учитывая уже весьма высокие налоги в этих странах и обострившуюся необходимость сокращения бюджетных дефицитов, образовавшихся в ходе борьбы с пандемией. Однако, в то время как поставленный срок для реализации данного предложения – середина 2021 года – после озвученных Йеллен «стимулов» стал чуть более достижимым, его по-прежнему называют весьма амбициозным.
Основным камнем преткновения является собственно уровень единого минимального налога. В ходе разработки проекта OECD/G20, проходившей фактически без участия Вашингтона, была установлена предварительная планка в 12,5%. Джанет Йеллен, вернув США за стол переговоров, одновременно придала импульс данной инициативе, но и осложнила достижение компромисса, потребовав поднять ставку до 21%. Против этого уже выступила Ирландия, где корпоративный налог в 12,5% является одним из самых низких в Европе, что сделало эту страну излюбленным местом «налоговой юрисдикции» транснациональных компаний, оперирующих на европейском рынке. Это позволило Дублину собрать с американских компаний в 2018 году 7 млрд евро налогов, что больше, чем аналогичные показатели Германии (4,3 млрд) и Франции (2,3 млрд) вместе взятые. В таких условиях реализация данной инициативы при всех преимуществах для мировой экономики «в целом» грозит существенными потерями для «конкретного» ирландского бюджета.
Позиция Ирландии, не скрывавшей того, что участвует в переговорах OECD/G20 специально с целью не допустить чрезмерно высокой ставки, отражает отношение малых экономик к данной инициативе. Введение единого минимального налога фактически лишит менее развитые страны фискального инструмента для привлечения иностранных инвестиций. Транснациональные компании, более не преследующие цели снижения налогового бремени, при выборе юрисдикции будут отдавать приоритет таким факторам, как политическая стабильность, эффективность судебной системы, размеры рынка, то есть предпочтут наиболее развитые страны. С таким предостережением 7 апреля выступил глава Всемирного банка Дэвид Малпасс, заявив, что предложение Йеллен показалось ему «удивительно высоким» и диспропорционально наносящим удар по развивающимся странам. К тому же, добавил он, учитывая текущие глобальные настроения, вскоре к минимальной ставке может добавиться экологический и цифровой налоги, что в сумме приведет к значительному увеличению фискальной нагрузки на международный бизнес.
Помимо уровня единого налога, противоречивым является сам принцип универсализации налогообложения, с трепетом охраняемого правительствами как суверенное право каждого государства. Достаточно посмотреть на опыт ЕС, которому при всей глубине экономической интеграции, так и не удалось договориться о единой ставке корпоративного налога, которая сегодня варьируется от 9% в Венгрии до 31,5% в Португалии. Впрочем, руководитель Центра налоговой политики в ОЭСР Паскаль Сен-Аман заверил, что опасения «потери налогового суверенитета» являются надуманными, так как не идет речи о каком бы то ни было международном институте, который заменит национальные фискальные органы, и в конечном счете государства будут сами устанавливать ставку налога, просто теперь будут делать это с учетом новых международных реалий.
Наконец, внутри США предложение администрации поддерживается далеко не всеми, и нельзя исключать, что после очередных выборов Вашингтон сам выйдет из данного механизма. Показательным в этом плане стало официальное заявление сенатора Пэта Туми (респ., Пенсильвания), члена комитета по финансам:
«Эта инициатива обречена на провал, но даже если какое-то соглашение будет достигнуто, оно не будет обязательным, потому что не будет являться международным договором. Как только республиканцы вернут себе контроль над Конгрессом, они смогут и даже обязаны незамедлительно обратить вспять это деструктивное повышение налогов».
