Палата представителей на прошедшей неделе приняла ряд законодательных инициатив, призванных продемонстрировать решительность в деле «наказания» России. В то время как большинство положений уже так или иначе встречалось в действующем законодательстве, наиболее тяжёлые последствия может иметь законопроект, предписывающий изучение «активов» российского президента. Тем не менее, для вступления законопроектов в силу ещё требуется согласие Сената, где на рассмотрении находится куда более жёсткий законопроект Линдси Грэма о «санкциях из ада».
Угрозы Трампа о необходимости заставить союзников оплачивать пребывание американских войск на прошедшей неделе материализовались в виде инициативы «полная стоимость плюс 50%». Уже появлявшаяся в переговорах с тихоокеанскими партнёрами, выплачивающими США конкретные суммы, она пока не использовалась в отношении Европы, где подсчитать «вклад» принимающей страны намного сложнее. В то время как и.о. главы Пентагона, заметил, что подход будет более гибким и не будет следовать чёткой формуле, американские СМИ сообщили, что администрация уже распорядилась не только подсчитать «стоимость» пребывания американских войск в каждой стране, но и подумать над «системой скидок» за лояльность США.
Неделя антироссийского законотворчества
13 марта палата представителей приняла три законопроекта и одну резолюцию, касающиеся политики в отношении России. Самый короткий из них – законопроект «О непризнании аннексии Крыма» (“Crimea Annexation Non-Recognition Act”) – запрещает «всем федеральным департаментам и агентствам предпринимать какие бы то ни было действия или предоставлять помощь, которые подразумевают признание претензии Российской Федерации на территорию Крыма, его воздушное пространство или территориальные воды». При этом законопроект оставляет за президентом право не исполнять данное положение, если это необходимо в интересах национальной безопасности.
Данный билль фактически дублирует положения уже действующего законодательства. Принцип непризнания территорий, захваченных силой, (т.н. доктрина Стимсона) содержится в принятом в 2017 г. Акте о противодействии противникам Америки посредством санкций (CAATSA, Sec. 253), где специально уточняется, что США не признают «нелегального вторжения и оккупации Абхазии, Южной Осетии, Крыма, Восточной Украины и Приднестровья». Более того, начиная с 2016 г. все принимаемые Конгрессом Законы о расходах на оборону (National Defense Authorization Act) прямо запрещали использование средств бюджета Пентагона каким бы то ни было образом, который означал бы признание суверенитета России над Крымом. В этом плане практическая новизна данного закона заключается лишь в распространении такого запрета на «все» федеральные учреждения, что, тем не менее, остаётся на усмотрение президента. Конгрессмен Джерри Коннелли (дем., Вирджиния), автор законопроекта, объяснил его важность необходимостью «громко и декларативно» подтвердить применение данного принципа в отношении Крыма, поскольку в отсутствие такового у Конгресса «ограничены возможности для возражения против последовавшего вторжения России в Луганск и Донецк».
Второй законопроект отметился «говорящим» названием – «KREMLIN Act». «Акт о минимизации вмешательства со стороны России и ограничении российских разведывательных сетей» (Keeping Russian Entrapments Minimal and Limiting Intelligence Networks Act) предписывает директору национальной разведки подготовить три доклада: (1) о возможности военных действий со стороны России в отношении НАТО, (2) о потенциальном ответе России на увеличение военного присутствия НАТО в Восточной Европе или предоставлении военной помощи Украине и Грузии, а также (3) о способах эксплуатации Россией «слабостей и разногласий между правительствами её западных противников». При этом законопроект не предусматривает никаких дальнейших действий на основании докладов. В этом плане он не имеет практических последствий ни для России, ни для формирования антироссийских настроений в США (текст докладов может быть засекречен) и, скорее, является сигналом Дональду Трампу, политикой которого в отношении военных союзников законодатели крайне недовольны. Примечательно, что одновременно с голосованием по «кремлёвскому законопроекту» появилось сообщение о приглашении генерального секретаря НАТО Йенса Столтенберга для выступления перед объединённой сессией Конгресса. Присущая такому формату помпезность будет призвана подчеркнуть поддержку Альянсу со стороны «американского народа» в лице законодателей накануне 70-годовщины создания НАТО.
На этом фоне наибольшие практические последствия может иметь третий законопроект – «Акт о транспарентности в отношении Владимира Путина» (Vladimir Putin Transparency Act). В нём конгрессмены предписывают директору национальной разведки «провести оценку физических, финансовых и других активов российского президента Владимира Путина и членов его семьи, полученных как законными, так и незаконными способами». Данный доклад должен содержать не только перечень активов, но и рассказать о способах их получения, методах сокрытия их принадлежности российскому президенту, а также назвать причастных к такому сокрытию высокопоставленных чиновников, олигархов и любых других лиц. Последний пункт является уточнением т.н. «кремлёвского доклада», публичная версия которого была подготовлена министром финансов в январе 2018 г. и раскритикована Конгрессом за крайне общий характер. Данный законопроект направлен на максимальную огласку и требует предоставить доклад в незасекреченном формате. Более того, на этот раз его подготовкой будет заниматься не лояльный Трампу министр финансов Стивен Мнучин, а глава разведки Дэн Коутс, который неоднократно публично выражал недовольство недостаточной жёсткостью Трампа в отношении России.
Дальнейшая судьба данных инициатив остаётся достаточно непредсказуемой. Все три законопроекта после голосования в палате поступили для рассмотрения в Сенат, где были переданы в профильные комитеты. Сенаторы могут либо поддержать законопроекты в их текущем виде, и тогда они отправятся на подпись президенту, либо внести изменения (например, под давлением Белого дома), после чего потребуется повторное голосование палаты. В целом, законодатели могут по своему усмотрению либо ускорить, либо максимально затянуть данный процесс. Дополнительную интригу вносит находящийся на рассмотрение Сената доработанный законопроект Линдси Грэма (респ., Южная Каролина) о «Защите американской безопасности от агрессии Кремля» (DASKAA), в котором дублируются положения биллей, принятых на этой неделе палатой, однако, помимо этого, содержатся «санкции из ада» в отношении России. Учитывая серьёзность DASKAA, и соответственно, сложность его принятия, беззубые законопроекты палаты могут являться быстрым способом продемонстрировать «решительность» в деле борьбы с Россией в отсутствие каких бы то ни было реальных последствий.
Наконец, во вторник конгрессмены приняли резолюцию, «призывающую к наказанию виновных и к справедливости в деле убийства Бориса Немцова». Резолюция не требует одобрения Сената и подписи президента, не является законом и необязательна к исполнению. Подобная форма законотворчества призвана «выразить мнение» палаты. В этом смысле резолюция «рекомендует» правительству США принять ряд мер по поиску виновных и наказанию, в том числе «изучить предпринимательскую деятельность (главы Чеченской республики) Рамзана Кадырова» на предмет нарушения санкций, наложенных на него актом «Глобальный Магнитский».
«Стоимость плюс 50»
Не успели законодатели ответить на предыдущие действия Дональда Трампа, как американский президент предоставил Конгрессу новый повод для беспокойств. На прошедшей неделе ряд американских изданий (например, Bloomberg, Washington Post) со ссылкой на «десятки» источников в Администрации сообщили о готовящейся инициативе «стоимость плюс 50» («Cost plus 50»). Являющаяся формализацией давних жалоб президента на нежелание союзников «платить США за предоставление услуг по обеспечению безопасности», данная формула предполагает, что страны, где расположены американские войска, должны покрывать все расходы, связанные с их пребыванием, плюс 50% или более за «оказанную им честь».
Более того, за простой, на первый взгляд, инициативой скрывается более сложный механизм давления на союзников посредством «системы скидок». Так, помимо определения стоимости содержания американских войск, некоторых сотрудников Пентагона попросили разработать формулу расчёта «скидки» в зависимости от соответствия проводимой данной страной политики интересам США. В первую очередь новое правило может коснуться таких стран как Германия, Япония, Катар, Объединённые Арабские Эмираты. Все страны, кроме ФРГ, заявили, что к ним с таким «предложением» не обращались, в то время как Берлин более уклончиво заметил, что «официальных переговоров» по данному вопросу не ведётся.
В прошлом месяце повысить расходы на содержание американских войск уже согласилась Южная Корея. Согласно заключенному соглашению, Сеул обязался заплатить США порядка 925 млн долл. за нахождение в стране 28,5 тыс. американских солдат. Данная сумма подразумевает увеличение на 8,2 процентных пункта, что ненамного больше предполагаемого ежегодного роста на 5,8 п.п. Тем не менее, в отличие от предыдущего подобного документа, подписанного администрацией Обамы в 2014 г. сроком на пять лет, новый договор может быть пересмотрен уже через год. Аналогично Южной Корее «оплачивает» пребывание американских войск Япония, которая, согласно докладу Исследовательской службы Конгресса 2016 г., покрывала примерно 40% стоимости. Несколько сложнее обстоит дело с определением «вклада» Германии, где местное правительство не выплачивает определённую сумму, но берёт на себя расходы по аренде земли, использованию инфраструктуры и строительству сооружений, а также предоставляет безналоговый режим для американских военных.
В то время как Госдепартамент отказался от комментариев, временно исполняющий обязанности главы Пентагона Патрик Шэнахэн в четверг назвал слухи о формуле «стоимость плюс 50» «ошибочными». При этом, однако, он опроверг не столько принцип, сколько конкретную цифру в 150%, уточнив, что союзники «должны вносить справедливый вклад», который «может принимать различные формы, например помощь в Афганистане». Выступавшая за день до этого и.о. замминистра обороны по вопросам международной безопасности Кэтрин Уилбаргер заявила, что, по её сведениям, подобные формулировки всё-таки появлялись, но только в разговорах с тихоокеанскими союзниками, и в отношении Европы пока не использовались. Пресс-секретарь Совета по национальной безопасности, отказываясь комментировать конкретные планы, заметил, что администрация «будет всегда стремиться заключить наилучшую сделку в интересах американского народа».
Хотя, как это часто бывает, громкие инициативы Трампа в ходе реализации сглаживаются американским внешнеполитическим аппаратом, сама перспектива конкретизации давно звучащих угроз президента вызвала переполох на Капитолийском холме. Адам Смит (дем., Висконсин), председатель комитета палаты по вооруженным силам, назвал инициативу «монументально глупой», а «настраивание против себя союзников – огромной ошибкой». Лиз Чейни (дем., Вайоминг), глава республиканской фракции палаты представителей, заметила, что «это будет настоящей катастрофой» для американской дипломатии, и сообщила, что будет бороться с подобной практикой. От «транзакционного подхода в отношениях с союзниками» предостерёг сенатор Рон Джонсон (респ., Висконсин), глава подкомитета по европейским делам, и подчеркнул, что это США «должны ценить разрешение стран разместить там войска», а не наоборот.
