Вслед за давно анонсированным возвращением санкций в отношении Ирана, последовало неожиданное решение Вашингтона использовать Акт о контроле над распространением химического оружия для усиления давления на Россию. При всей неоднозначности применения именно этого закона, он позволит администрации более гибко калибровать вводимые санкции без оглядки на неповоротливый Конгресс, а также проводить взятый на вооружение курс по защите американских «технологических сокровищ».
Первый раунд анти-иранских санкций
Майское решение Дональда Трампа о выходе из «иранской ядерной сделки» запустило процесс возвращения санкций в отношении Ирана, которые были сняты предыдущей администрацией в 2015 году в обмен на согласие Тегерана ввести ограничения на ядерную программу. Согласно принятому в начале мая плану, возвращение санкций будет происходить в два этапа. Первый вступил в силу 7 августа и включал в себя запрет на торговлю иранским золотом, драгоценными металлами, углем и сталью, а также на сделки в авиа- и автомобильной промышленности. В рамках намеченного на ноябрь второго раунда будут введены санкции против нефтяного и банковского секторов экономики Ирана. В обоих случаях санкции будут «вторичными», то есть, как написал сам президент, «любой, кто будет иметь дело с Ираном, не сможет развивать бизнес в Соединенных Штатах».
Говоря о необходимости максимального давления на Иран, Вашингтон настаивает, что главной целью санкций является изменение поведения руководства страны. При этом, обращаясь к населению страны, он останавливался в шаге от призывов к «смене режима» (что могло бы иметь обратный эффект и способствовать мобилизации общества перед внешним врагом) и использовал растущие протестные настроения в стране в качестве рычага давления. В пользу этого говорит и готовность Дональда Трампа «разговаривать» с текущим руководством страны, когда оно будет готово. Обозначая повестку дня такого разговора, Госдепартамент отметил, что президент согласен обсуждать «настоящую всеобъемлющую сделку, которая введет ограничения на региональные амбиции Ирана, положит конец его вредоносному недобросовестному поведению и ядерной программе».
В отличие от предыдущей администрации, санкции которой в отношении Ирана имели ощутимый эффект во многом благодаря поддержке «мировой общественности», сегодня Вашингтон проводит аналогичную политику в ультимативном порядке, добавляя, таким образом, еще один раздражитель в отношения с другими странами. В этой ситуации Китай заявил, что не собирается выполнять американские санкции. «Коммерческие операции между Китаем и Ираном являются открытыми и прозрачными, разумными и справедливыми, не нарушающими ни одной резолюции Совета Безопасности ООН, – отметил китайский МИД. – Законные права Китая должны быть защищены». Данное сообщение было сделано на фоне нарастающей торговой войны. Во вторник торговый представитель США Роберт Лайтхайзер сообщил о введении 25%-х тарифов еще на 16 млрд. китайского экспорта в США, которые вступят в силу в полночь 23 августа. Пекин пообещал ответить зеркально и, чтобы ни у кого не осталось сомнений в том, кто в этой ситуации является подстрекателем, введет аналогичные тарифы (25% на 16 млрд. американского экспорта в Китай) через минуту после США.
Свои протесты против американской политики продолжило выражать и руководство ЕС, где многие компании, оперирующие на рынке США, заранее ушли из Ирана. Одновременно с вступлением в силу американских санкций Брюссель ввел меры, блокирующие их действие в ЕС. Более того, Евросоюз пошел дальше и не исключил, что европейские компании, подчинившиеся санкциям, могут быть оштрафованы европейскими регуляторами. Как заметила специальный советник руководителя внешней политикой Евросоюза Натали Точчи, этот шаг необходим, чтобы продемонстрировать Ирану серьезность намерений ЕС в деле сохранения СВПД.
Неохотно выполнять американские санкции согласилось руководство Ирака, назвав их «стратегической ошибкой». Решение официального Багдада обострило обстановку внутри страны, где шиитские вооруженные отряды пообещали «положить конец блокаде Ирана любой ценой». Индия и Афганистан, формально подчинившись введенным санкциям, обратились к США с просьбой сделать для них «исключения» в следующем («нефтяном») раунде. Подобные поблажки уже были сделаны в отношении Азербайджана, Турции и Греции – стран «Южного коридора», обеспечивающего поставки газа в Европу в обход России.
Наконец, сам Иран заявил, что готов к переговорам с США. Правда, по словам иранского президента Хасана Рухани, говорить с Вашингтоном он будет исключительно об условиях возвращения СШАв СВПД и «размерах компенсации, причитающейся иранскому народу за нанесенный ущерб от американского вмешательства».
«Химические» антироссийские санкции
В отличие от Ирана, об ужесточении давления на который администрация говорит уже полтора года, новые антироссийские санкции стали сюрпризом как для американской общественности, так и для Москвы. Комментируя сообщение Госдепартамента, опубликованное в среду во второй половине дня, эксперты говорили о «неожиданном» сильном шаге со стороны администрации. А представители российского руководства, которое, по словам Госдепартамента, уведомили о новых санкциях незадолго до публикации пресс-релиза, в четверг отмечали, что «пока не поняли конкретно, официально, о чем идет речь».
О чем идет речь?
На этот раз инструментом введения санкций стал Акт о контроле за химическим и биологическим оружием 1991 года, который предполагает (Title III) введение санкций в отношении стран, нарушивших международные законы о нераспространении химического и биологического оружия либо использовали такое оружие в отношении собственных граждан. В последнее время данный закон применялся в отношении Сирии (в 2013 году) и Северной Кореи (в 2018). Более того, сразу после событий в Солсбери Госдепартамент отмечал, что санкции за нарушение Конвенции о нераспространении химического оружия входят в набор мер по оказанию давления на Россию, и применены они будут тогда, когда Вашингтон посчитает это необходимым.
Признав в марте, что Россия («с большой долей вероятности») ответственна за организацию покушения на Скрипалей с использованием отравляющего газа «Новичок», администрация запустила (Sec. 306) 60-дневный процесс изучения имеющихся данных, по истечении которого она должна была известить Конгресс о виновности или невиновности Москвы. Значительно превысив эти сроки, администрация сообщила, что «6 августа 2018 года Соединенные Штаты установили, что правительство Российской Федерации использовало химическое либо биологическое оружие в нарушение международных норм или использовало летальное химическое либо биологическое оружие в отношении собственных граждан». Согласно процедурным правилам, санкции вступят в силу после внесения данного извещения в Федеральный реестр, на что может уйти около 15 дней, то есть «примерно» 22 августа.
Какие санкции вводятся?
Закон предполагает введение санкций в два этапа. Сразу после «определения» виновности иностранного правительства президент «обязан» (Sec. 307, subsection a) остановить предоставление гуманитарной и военной помощи, продажи вооружений и амуниции, прекратить выдачу кредитов и иной финансовой помощи, а также запретить экспорт «чувствительных», с точки зрения национальной безопасности, товаров и технологий.
В среду Госдепартамент пояснил, что будут применены не все предписанные законом санкции. В частности, продолжится предоставление «помощи российскому населению» (поскольку это является «инструментом распространения силы и влияния США»), будут сделаны исключения для сотрудничества в космической сфере (Россия является единственным поставщиком двигателей для запуска американских ракет “Atlas 5”), а также для транзакций в сфере коммерческой авиации (так как некоторые поставляемые Россией товары «могут быть важны для обеспечения безопасности полетов»). Помимо этого из-под санкций будут выведены российские граждане, имеющие дело с «чувствительными» товарами и технологиями и работающие на американских предприятиях, а также расположенные в России «дочки» американских компаний и компаний третьих государств.
В том случае если страна-нарушитель в следующие три месяца (Sec. 307, subsection b) не перестанет использовать химическое или биологическое оружие, не предоставит надежных гарантий того, что не будет их применять в будущем, и не допустит проведения инспекций международными органами, санкции должны быть расширены. На втором этапе (Sec. 307, subsection b, paragraph 2) президент должен применить как минимум три меры из списка, включающего: препятствование в предоставлении международной помощи развитию; запрет в предоставлении долговых обязательств стране-нарушителю всем американским банкам; прекращение экспорта в эту страну всех товаров и технологий (за исключением продовольствия); ограничение импорта в США товаров (включая нефть и продукты нефтепереработки) из этой страны; снижение уровня или приостановку дипломатических отношений; запрет государственным авиалиниям страны-нарушителя на осуществление рейсов в/из США.
В среду Госдепартамент выразил надежду на то, что до второго этапа дело не дойдет, однако предупредил, что все будет зависеть от «поведения» самой России.
Что дальше?
Оценивая возможный ущерб для российской экономики, представитель Госдепартамента в среду заметил:
«Мы трактуем закон так, что, в сущности, под санкции подпадают все предприятия, принадлежащие или финансируемые российским государством. Я не могу привести точные цифры, но санкции коснутся примерно 70% их экономики и 40% рабочей силы. Они не смогут покупать товары, связанные с обеспечением национальной безопасности. Возможно, что речь идет о сотнях миллионов долларов торгового оборота (между США и Россией). Мне хотелось бы подчеркнуть, что исторически, около 50% лицензий (на приобретение американских товаров), выдаваемых России американским Министерством торговли, содержат как минимум одно наименование, подпадающее под категорию «чувствительных» для национальной безопасности. Это все очень серьезно».
Согласно закону, санкции могут быть сняты по решению президента через двенадцать месяцев после введения первого «пакета» в том случае, если страна-нарушитель выполнит изложенные выше требования, а также выплатит компенсации всем пострадавшим от использования химического или биологического оружия. Это, прежде всего, подразумевает признание Россией справедливости предъявленных ей обвинений, что Москва пока не торопится делать. 9 августа представитель российского МИДа Мария Захарова назвала данные обвинения «безосновательными» и «циничными».
Однако, и Госдепартамент дал понять, что не связывает снятие санкций с выполнением Россией предписанных законом требований. В четверг пресс-секретарь американского дипломатического ведомства Хизер Нуэрт ушла от ответа на вопрос, каких целей добивается администрация, накладывая такие санкции на Россию. Не произнеся ни слова о «химическом оружии», она многозначительно заметила:
«Мы выбираем различные пути выстраивания отношений с каждой конкретной страной. То, что будет уместным в отношении одного государства, может быть неуместным в отношении другого. Правительство Соединенных Штатов установило, что санкции могут быть очень действенным инструментом, чтобы побудить различные страны сесть с нами за стол переговоров, чтобы побудить их изменить свое поведение в лучшую сторону. Мы бы хотели улучшить отношения с российским правительством, но при этом осознаем, что между нами существует множество противоречий. Россия имеет значительный вес на международной арене, и мы имеем значительный вес на международной арене. И в такой ситуации мы вынуждены выстраивать отношения, и санкции являются тем инструментом, который позволяет добиться от него более благоприятного поведения».
Почему именно Акт о контроле за химическим и биологическим оружием?
В арсенале американской администрации накопилось множество законодательных инструментов для оказания давления на Россию. И тем не менее, было принято решение ввести новый, который, к тому же, имеет довольно спорные юридические основания (американские официальные лица отказываются комментировать наличие весомых доказательств виновности Москвы).
Вероятнее всего, данный Акт сочетает в себе две привлекательные для администрации особенности. С одной стороны, он позволяет президенту единолично принимать решение о масштабах санкций, выбирать удобное время для их введения, а также калибровать их по мере реализации посредством предоставления «исключений» и лицензий на отдельные транзакции. Это выгодно отличает его от Закона о санкциях (CAATSA), где вся полнота власти при принятии решений передана Конгрессу, и делает Закон о контроле над химоружием более гибким и, соответственно, действенным инструментом в «торговле» с Россией.
С другой стороны, данный закон позволяет вводить ограничения на передачу «чувствительных» технологий, защита которых стала одним из ключевых направлений политики текущего американского руководства. На фоне проводимой полномасштабной борьбы с «вынужденной» передачей технологий Китаю и ужесточения контроля над иностранными инвестициями в чувствительные технологии внутри США, ограничение доступа России в этой области выглядит вполне логичным продолжение данной политики.
