Отмечая 70-летие Альянса, союзники по НАТО, прибывшие на этой неделе в Вашингтон, смогли с лёгкостью договориться о новых мерах в отношении старой угрозы, на этот раз сосредоточив всё внимание на Черноморском регионе. При этом, несмотря на множественные торжественные речи о прочности Альянса, обсуждения на полях саммита продемонстрировали сложности по таким вопросам, как приобретение Турцией российских вооружений, выработка единой политики в отношении Китая и выделение финансовой помощи Афганистану.
Исключительно внутриполитический вопрос об охране южных границ, успешно используемый Трампом для мобилизации электората, на прошедшей неделе перешёл в область международных отношений. Трудности в системе охраны границ, возникшие в результате ужесточения мер в отношении нелегальных мигрантов, администрация собралась решать посредством давления на южных соседей. Обвиняя их в «недостаточности усилий» для пресечения миграционных потоков, Госдепартамент в пятницу заморозил двустороннюю помощь странам Северного треугольника, а Дональд Трамп пригрозил «закрытием границы» с Мексикой.
70-летие НАТО
3-4 апреля в США состоялась министерская встреча НАТО, приуроченная к 70-летней годовщине подписания Вашингтонского договора. Учитывая символичность момента, повестку дня мероприятия можно условно разделить на две части: торжественные выступления о прочности Альянса и рабочие совещания, посвящённые наиболее насущным вопросам трансатлантического сотрудничества.
Кульминацией торжественной части стала речь генерального секретаря Альянса Йенса Столтенберга перед объединённой сессией Конгресса. Такое приглашение выступить на Капитолийском холме, инициаторами которого выступили спикер палаты представителей Нэнси Пелоси (дем.) и лидер Сената Митч Макконнелл (респ.), считается чрезвычайно почётным и символизирует дань уважения со стороны американских законодателей. Учитывая, что данный жест отчасти был направлен самому президенту, которого в Конгрессе зачастую критикуют в подрыве Альянса, речь Столтенберга была крайне осторожной. Избегая наиболее острых вопросов, он ловко перемежал похвалы Дональду Трампу с завуалированной критикой его отдельных инициатив.
Так, говоря о том, что призывы американского президента к разделению бремени способствовали укреплению обороноспособности Трансатлантического союза (и увеличению рабочих мест в США), он, тем не менее, добавил: «Сила нации измеряется не только размером её экономики или армии, но и количеством друзей». Приписывая в заслугу НАТО победу в холодной войне, генсек счёл необходимым заметить, что Берлинская стена, «призванная держать людей внутри, а идеи снаружи», «не сработала». При этом значительная часть выступления Столтенберга была посвящена «российской угрозе», что вызвало позитивную реакцию законодателей. Приводя длинный список «нарушений» со стороны Москвы, он, тем не менее, заметил: «Оборона и диалог не противоречат друг другу. Мы не хотим изолировать Россию. Мы стремимся к улучшению отношений с Россией», что перекликается с заявлением самого Трампа, который, принимая Столтенберга в Белом доме, впервые за долгое время повторил фразу предвыборной кампании о необходимости «поладить» с Москвой.
Содержательная часть министерской встречи включала обсуждение трёх вопросов: меры в отношении России, информирование союзников о положении дел в Афганистане и оставленная на более неформальный рабочий обед проблема справедливого разделения бремени. Наиболее продуктивной ожидаемо стало противостояние привычной угрозе: союзники приняли пакет мер по «повышению ситуационной осведомлённости» в акватории Чёрного моря. Как пояснил позже Столтенберг, пакет будет включать «больше разведки и больше военных учений в регионе Чёрного моря». Данная мера, по словам Госдепартамента, «является не только реакцией на инцидент в Керченском проливе», но также демонстрирует мнение союзников о том, что «Россия угрожает Альянсу на всём протяжении восточного фланга, не только на севере».
В отношении Афганистана, где США в последнее время пытаются активизировать переговоры с движением «Талибан», никаких решений не ожидалось. Несмотря на это, вынесение данного вопроса в отдельный пункт повестки дня было необходимо на фоне сообщений о недовольстве союзников исключением из процесса принятия решений. Как написало в марте новостное агентство «Рейтер», пообщавшись с дипломатами 10 стран, участвующих в операции, такая позиция Вашингтона вместе с усталостью европейского электората от войны в Афганистане заставляет американских союзников глубоко задуматься о предоставлении помощи Кабулу. В последний раз финансовые взносы участников операции обсуждались в 2016 г. Тогда страны обязались предоставить 15,2 млрд долл. до 2020 г. «Сейчас в каждой стране ЕС приоритеты изменились, – приводит «Рейтер» слова одного из собеседников. – Накопилась значительная усталость от такого спонсирования, и никто не готов автоматически его продлять после 2020 г.».
Помимо официальной повестки дня, большое внимание на министерской встрече было уделено ещё двум вопросам. Во-первых, накануне совещания Пентагон заморозил поставку Турции истребителей F-35 со ссылкой на «неприемлемые» планы Анкары приобрести российский комплекс С-300. Несмотря на это, в среду турецкий министр иностранных дел Мевлют Чавушоглу, находясь в Вашингтоне, назвал соглашение с Россией «свершившимся фактом». Такое обострение противоречий в преддверии торжественного мероприятия вызвало вопросы о прочности отношений внутри Альянса, отвечая на которые Госдепартамент заметил, что хотя и речи не идёт об исключении Турции из НАТО, «Соединённые Штаты много-много раз на самом высоком уровне выражали очень серьёзную озабоченность приобретением С-400, и предупреждали, что будут последствия как с точки зрения санкций, так и продажи вооружений».
Во-вторых, пока ещё не вынесенным на официальное обсуждение министров, однако звучащим всё более отчётливо в академической среде стал вопрос о позиции Альянса в отношении Китая. В то время как Вашингтон продолжил в алармистском тоне указывать на то, что технологические компании Китая ставят под угрозу коммуникации внутри НАТО, Столтенберг призвал к осторожности:
«Для всех союзников Китай становится всё более важным торговым партнёром. Нам необходимо определить правильный баланс и внимательно следить за растущей мощью Китая без создания лишних проблем».
Новые старые проблемы на южной границе
Вопрос борьбы с нелегальной миграцией на южной границе США являлся одним из основных в предвыборной риторике Дональда Трампа. Его потенциал по мобилизации республиканского электората был вновь использован во время промежуточных выборов, когда американцев несколько недель пугали надвигающимся «караваном беженцев», который словно испарился после дня голосования. До сих пор, несмотря на различные угрозы в адрес латиноамериканских государств, вопрос нелегальной миграции оставался сугубо внутриполитическим и предметом более общих дебатов по реформе миграционной системы США. Однако на прошедшей неделе появились признаки того, что администрация готова распространить данный вопрос на отношения со своими южными соседями.
Непосредственным поводом для нового обострения стала статистика, опубликованная Федеральным агентством по таможне и охране границ. Отмечая, что система «готова сломаться в любой момент», агентство отметило, что с начала фискального года (с 1 октября 2018 г.) количество семей, нелегально пересекших южную границу, выросло в три раза по сравнению с аналогичным периодом годом ранее. Более того, резко возросло количество «больших групп» (100 и более человек) нелегальных мигрантов: за последние полгода было задержано 70 таких групп (всего около 12 тыс. человек), тогда как в 2018 – 13, а в 2017 – две. Данные показатели выглядят пугающими исключительно на фоне беспрецедентно низкого количества нелегальных мигрантов в начале президентства Трампа. На самом же деле с 2000 г., когда количество случаев незаконного пересечения границы превысило 200 тыс., наблюдается стабильное снижение данного показателя до 40,3 тыс. человек в 2018 г.
При этом миграционные службы действительно испытывают серьёзное давление, связанное не столько с количеством задержанных, сколько с изменениями, введёнными самим Дональдом Трампом. Отмена практики администрации Обамы «поймать и отпустить» (задержанные нелегальные мигранты отпускались под честное слово прийти на заседание суда) привела к переполнению «миграционных тюрем» и, как заметило само агентство, гуманитарному кризису, связанному с обеспечением условий содержания задержанных семей до слушания. «Вся система работает на пределе, – объяснял во вторник Дональд Трамп. – Каждый раз, когда задерживают кого-то, незаконно пересекшего границу, ему необходимо предоставить право предстать перед судом. Но мы не можем быстро организовать слушание, потому что просто невозможно иметь такое количество судей. Мы теперь «ловим и задерживаем», но у нас не хватает для этого помещений. Стоит им только одной ногой ступить на территорию (США), все – им положено слушание в суде. Это наихудшая, наиглупейшая иммиграционная система в мире».
Выход из сложившейся ситуации, по Дональду Трампу, заключается, с одной стороны, в отмене миграционных судов, а с другой – в переложении бремени по задержанию и содержанию нарушителей на страны, через которые проходят миграционные потоки. Тогда как первое явно противоречит принципам защиты прав человека и вряд ли будет возможно, пока демократы контролируют часть законодательного процесса, администрация активно взялась за реализацию второго пункта.
Так, 29 марта Госдепартамент направил Конгрессу уведомление о закрытии программ двусторонней помощи в отношении т.н. стран Северного треугольника (Гондурас, Гватемала и Сальвадор), которые являются главными получателями американской помощи в регионе, и, как полагают в Вашингтоне, основным источником нелегальных мигрантов. Всего речь идёт о заморозке средств на сумму 450 млн долл., заложенных в бюджетах 2017 и 2018 годов. Конкретная реализация поручения президента пока мало понятна: во вторник пресс-секретарь Госдепартамента затруднился назвать закрываемые программы. При этом, отвечая на вопрос, каким образом прекращение помощи поможет решить кризис на южной границе США, он лишь заметил:
«По крайней мере теперь очевидно, что (данная помощь) не смогла его предотвратить».
В то время как практическое значение данного шага для населения этих стран оценить трудно (большая часть помощи распределялась среди различных и не всегда прозрачных неправительственных организаций), жест Вашингтона довольно символичен с точки зрения политики в регионе. На фоне угроз со стороны США в адрес этих стран, которые впервые зазвучали в октябре 2018 г., местные правительства сделали всё возможное, чтобы продемонстрировать лояльность большому северному соседу. Так, Гондурас и Гватемала поддержали позицию США по Венесуэле, Гватемала вслед за США перенесла своё посольство в Израиле в Иерусалим, а Гондурас открыл там торговое представительство, куда постепенно переедет дипломатический персонал. Более того, за день до решения Трампа США подписали с тремя странами соглашение по укреплению охраны границ. Поэтому не удивительно, что на выходных президент Гондураса подчеркнул «противоречивость» политики США и заявил, что все инициативы будут продолжены до тех пор, пока «не будут разрешены внутренние несоответствия сотрудничества в регионе».
Наряду со странами Северного треугольника Дональд Трамп пригрозил и Мексике, пообещав «закрыть границу», если ситуация будет ухудшаться. В этом случае уже испытывающие затруднение грузовые потоки полностью остановлены, что незамедлительно вызвало панику как в приграничных штатах, так и среди республиканских законодателей в Вашингтоне. Советник Трампа по экономике (и ярый сторонник свободной торговли) Ларри Кадлоу попытался сгладить заявление президента, отметив, что рассматриваются различные варианты с целью снижения удара по экономике, однако даже он упомянул, что каким-то образом укреплять границы всё-таки необходимо.
