На фоне драматичных событий на российском треке в тени осталось другое важное направление американской дипломатии последнего года – переговоры с Ираном о восстановлении СВПД. Между тем они близятся к кульминации: Вашингтон повышает ставки, угрожая эскалацией в отсутствие прогресса в ближайшие недели, а Тегеран настаивает на гарантиях необратимости американских обязательств. При этом администрация Байдена не в состоянии ни дать долгосрочных гарантий выполнения своей части «сделки», ни предотвратить возможную законодательную «контратаку» со стороны Конгресса. В таких условиях любой исход будет временным и половинчатым, что Израиль, уже назвал неприемлемым. В целом, сложившаяся ситуация подтверждает прогнозы аналитиков о том, что недоговороспособность США грозит стать серьезным вызовом для реализации внешнеполитических интересов.
На прошедшей неделе к кульминации приблизились переговоры по возрождению Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД), продолжавшиеся на протяжении всего последнего года. Соглашение, заключенное в 2015 году и вводившее ограничения на иранскую ядерную программу в обмен на снятие санкций, фактически прекратило действовать в 2018 году, когда Дональд Трамп сообщил об одностороннем выходе США. Возвращение американских санкций в ноябре 2018 года и их последующее ужесточение побудили Тегеран в мае 2019 года возобновить ядерную программу. Администрации Байдена, включавшей многих «архитекторов» СВПД, понадобилось меньше месяца, чтобы запустить процесс восстановления «ядерной сделки». 18 февраля она официально приняла приглашение ЕС встретиться в формате P5+1, отменила обращение в ООН о восстановлении международных санкций в отношении Ирана и сняла ограничения с иранских дипломатов на поездки в США. После шести недель заочных торгов (Тегеран требовал от США безусловного и немедленного снятия санкций, в то время как Вашингтон настаивал на синхронности и постепенности встречных шагов) 6 апреля стороны, наконец, собрались в Вене на непрямые переговоры.
Смена руководства в Иране после июньских выборов поставила переговоры на паузу, которая продлилась до ноября. Обновление состава иранской команды обновило и переговорную позицию, что означало отказ от ряда уже согласованных с их предшественниками сложных моментов. Тревожность за судьбу всего процесса в начале декабря, когда шестой раунд переговоров неожиданно прервался через пять дней после старта, к концу месяца уступила место «неопровержимому прогрессу», подкрепленному вскоре соглашением между Ираном и Южной Корей о «срочной» разморозке находящихся в стране иранских активов на сумму 7 млрд долл. На восьмой раунд переговоров США приехали в новом составе (был заменен второй по старшинству член переговорной команды из-за, как пишет The Wall Street Journal, его слишком «ястребиного» подхода к давлению на Иран), с новой головной болью (американская общественность начала требовать освобождения четырех задержанных в Иране американцев), но с твердым намерением сделать его последним. 28 января стороны взяли паузу и вернулись в столицы «для консультаций». «Близится время, когда мы узнаем, смогут ли США вернуться в СВПД, а Иран – к полному выполнению своих обязательств в рамках СВПД, или же нам придется столкнуться с новыми реалиями роста напряженности и кризиса», – заметил 31 января участвующий в переговорах представитель Госдепартамента.
В госдепартаменте объяснили такую срочность двумя причинами. Во-первых, прогресс Ирана в развитии ядерной программы подходит к точке невозврата, после которой «содержащиеся в СВПД гарантии нераспространения невозможно будет восстановить». Наступить такой момент, предполагает Politico, может с ожидаемой до конца февраля публикацией очередного доклада МАГАТЭ. Во-вторых, в ходе текущего раунда переговоров – «самого интенсивного на данный момент» – сторонам удалось определить ключевые разногласия и приоритеты, и сейчас настало время для политического решения относительно возможности их сближения. Отсутствие такового, по словам Госдепартамента, будет означать «усиление давления с помощью экономических, дипломатических и прочих инструментов», чтобы «гарантировать реализацию [американских] интересов по недопущению обретения Ираном ядерного оружия».
При этом сложного политического решения ожидают и от Вашингтона – а именно гарантий того, что США вновь не выйдут из сделки. Здесь пространство для дипломатического маневра американского президента серьезно ограничено.
Во-первых, хотя само возвращение сделки остается пока под вопросом американские законодатели уже начинают бить тревогу. 27 января письмо с «напоминанием» об обязательном характере санкций в отношении Ирана президенту направили десять республиканцев. Обращая внимание на то, что президент «не выше закона и должен перестать его нарушать», сенаторы потребовали ужесточить контроль, ослабленный за последний год, и начать пресекать поставки иранской нефти в Китай. 1 февраля с почти часовой речью выступил сенатор-демократ Боб Менендез, проголосовавший в 2015 году против СВПД. Отмечая, что хотя изначальные обещания администрации добиться «более длительной» и «более сильной» сделки вселили в него оптимизм, за прошедший год не было озвучено ни одного параметра укрепления соглашения. «Настало время задаться вопросом, что в действительности мы пытаемся оживить?», – задал он вопрос и сам же ответил: «Мертвеца». Помимо заявлений, уже полетели первые законопроекты. 24 января, требуя прекратить «умиротворение агрессора» и начать бороться с влиянием Ирана в регионе, законопроект, признающий хуситов в Йемене террористической группировкой, внес Тед Круз. Учитывая, что его поддержали республиканцы-сопредседатели всех ключевых комитетов по внешней политике, которым перейдет руководство в случае изменения большинства в Конгрессе после промежуточных выборов, это может быть только предвестником возможной антииранской законодательной активности.
Во-вторых, еще до любых новых законопроектов осложнения могут возникнуть в связи с уже существующим. Акт о контроле над ядерным соглашением с Ираном (INARA), принятый накануне подписания «ядерной сделки» в 2015 году в пику администрации Обамы, обязывает, во-первых, выносить на одобрение Конгресса любое «соглашение, связанное с ядерной программой Ирана, […] вне зависимости от его формы», а во-вторых, каждые 90 дней сертифицировать выполнение Тегераном ограничений по ядерной программе. Если второе – вопрос технический, и при желании США и Ирана, а также помощи третьих стран теоретически реализуемый, то первое может превратиться в юридическое минное поле. Не только остается открытым вопрос, будет ли возрожденный СВПД, прошедший процедуру одобрения в рамках INARA, «новой» договоренностью, но и республиканцы уже сигнализировали, что возьмут на вооружение самое широкое толкование термина «соглашение». Это, например, позволит им потребовать вынести на одобрение не столько сам СВПД (который должен быть идентичен старой версии, чтобы обойти Конгресс), сколько согласованную с Ираном последовательность шагов по возвращению к нему.
В-третьих, (что может являться негласной причиной американских требований поторопиться) вполне вероятно, что отмена СВПД или обещание законодательной борьбы с ним будут поставлены в центр избирательных кампаний республиканцев на промежуточных выборах. Как подсказывает предыдущий опыт, заявлений будет много, а угрозы будут одна страшнее другой, что оставит мало пространства для конструктивных переговоров.
В таких условиях любые гарантии и обязательства текущей администрации будут иметь весьма короткий срок годности. Как заметил Деннис Росс, координатор иранского направления в администрации Обамы, сейчас идет речь «не о решении проблемы, а о ее заморозке». При этом сложно сказать, как отреагирует на это Израиль, руководство которого по итогам визита Джейка Салливана 22 декабря заявило, что не примет половинчатых решений, которые дадут Ирану временную передышку без долгосрочных гарантий отказа от ядерной программы.
Американские аналитики уже давно обращают внимание на то, что проблема недоговороспособности США может серьезно подорвать реализацию национальных интересов. Происходящие сегодня два параллельных переговорных процесса с Ираном и с Россией наглядно это демонстрируют. Тогда как достижение договоренностей в обоих случаях отвечало бы долгосрочным интересам США, администрация Байдена не имеет политического пространства, чтобы обеспечить их реализацию, в связи с чем скатывается к подменяющим стратегию санкциям и поставкам вооружений союзникам. «Слава богу, что Соединенные Штаты могут чувствовать себя в относительной безопасности, – писал в 2019 году профессор Гарвардского университета Стивен Уолт, выражая надежду на то, что такое положение дел продлится недолго. – Если бы нам сейчас надо было быть компетентными, дальновидными, дисциплинированными и умными, у нас были бы очень серьезные проблемы».
