Сентябрь традиционно ознаменован крупными событиями международной повестки дня – в Вене прошла Генеральная конференция МАГАТЭ, а в Нью-Йорке состоялось открытие Генеральной Ассамблеи ООН. В то время, как Генеральная конференция в принципе является одной из главных мировых площадок для обсуждения ключевых вопросов нераспространения, в ходе недели высокого уровня Генассамблеи вопросы ядерной сферы также играли одну из центральных ролей. В эпицентре внимания оказались будущее Совместного всеобъемлющего плана действий по иранской ядерной программе (СВПД), а также перспективы наладить взаимодействие с Ираном в контексте пошагового сокращения последним своих обязательств в рамках соглашения.
В начале октября возобновились замороженные с саммита в Ханое в январе этого года контакты рабочего уровня между США и КНДР. Первые за несколько месяцев переговоры прошли в шведской столице Стокгольме и завершились неоднозначным результатами, оставив неясными перспективы продолжения диалога.
Генеральная конференция МАГАТЭ: основные события и результаты
Сентябрь традиционно является богатым на крупные события в сфере международной политики и, в частности, ядерного нераспространения. С 16 по 20 сентября в Вене состоялась 63-я Генеральная конференция МАГАТЭ. Проводимая ежегодно, Конференция собрала более 3 тыс. участников из 152 государств-членов Агентства, а также международных и неправительственных организаций. Конференция проходила в преддверии выборов генерального директора МАГАТЭ, что в целом определяло её атмосферу и задавало тональность дискуссиям. Ожидается, что новый глава Агентства определится в октябре-ноябре.
На пост главы Агентства официально претендуют четыре кандидата: исполнительный секретарь Организации по Договору о запрещении ядерных испытаний Лассина Зербо, постоянный представитель Аргентины при международных организациях в Вене Рафаэль Гросси, и.о. генерального директора МАГАТЭ Корнел Ферута, а также глава управления по регулированию ядерной деятельности Словакии Марта Зиакова. В настоящий момент наиболее вероятным претендентом на победу считается Гросси, которого поддерживают США.
Несмотря на то, что конференция официально завершила работу на день ранее – 19 сентября (на следующий день были проведены лишь запланированные ранее мероприятия) – был принят целый ряд важных документов, в частности, резолюции о применении гарантий МАГАТЭ на Ближнем Востоке и применение соглашения о гарантиях в КНДР. В части последнего речь идёт в основном о потенциальных механизмах проверки в случае денуклеаризации Корейского полуострова, и именно МАГАТЭ обладает наибольшим количеством кадровых, технических и прочих ресурсов для выполнения этой задачи. Позитивный характер дискуссий на полях Генконференции даже в таких зачастую представляющих сложность и вызывающих разногласия между Россией и Западом вопросах, как применение системы гарантий МАГАТЭ в КНДР, был отмечен постоянным представителем Российской Федерации при международных организациях в Вене Михаилом Ульяновым в ходе пресс-конференции по итогам мероприятия.
Помимо вышеупомянутых документов, государства ядерной «пятёрки» приняли совместное заявление против Договора о запрещении ядерного оружия (ДЗЯО). Вообще, вопросы, связанные с ДЗЯО, в настоящее время являются, пожалуй, единственным сюжетом, где «пятёрка» проявляет чуть ли не абсолютный уровень согласия. В сентябре 2019 г. Эквадор стал 27-м государством, ратифицировавшим договор (для его вступления в силу ратификаций необходимо 50). Однако, достаточно очевидно, что без поддержки официальных ядерных держав добавочная ценность такого соглашения близка к нулю. В современном контексте этот сюжет, напротив, является дополнительным раздражителем и источником потенциальной напряжённости в преддверии Обзорной конференции по ДНЯО, которая состоится в мае 2020 г.
Во время Генеральной конференции Вена – признанная столица ядерной дипломатии – принимает большое количество заслуживающих внимания мероприятий, не имеющих прямого отношения к программе самой конференции. Так, в рамках семинара, организованного Венским центром изучения вопросов разоружения и нераспространения (VCDNP), 19 сентября выступил помощник государственного секретаря США по международной безопасности и нераспространению Кристофер Форд. Особый интерес к этому событию обусловлен тем, что уже ставшие традиционными выступления Форда в подобном формате зарекомендовали себя в качестве своеобразного «обзора» наиболее актуальных тенденций американской внешней политики. Доклад был посвящён иранской ядерной проблеме, и в нем Форд отметил ряд пунктов, на основании которых формируется стратегическая логика иранского направления внешней политики США. Во-первых, США исходят из того, что Иран продолжает обманывать международное сообщество и МАГАТЭ, ведя незадекларированную ядерную деятельность, и это убеждение лежит в основе всех действий и решений американского руководства. Во-вторых, неприемлемость СВПД для Вашингтона обусловлена тем, что будущее соглашения делает Иран чрезмерно влиятельным игроком в регионе. В-третьих, временной ресурс, предоставляемый Тегерану в соответствии с соглашением, по мнению нынешней администрации, не будет способствовать интеграции Ирана в международное сообщество – напротив, сделает его ещё более агрессивным и экономически развитым игроком в регионе. Таким образом, чем дольше Тегеран будет продолжать вести такого рода деятельность – тем дольше будут продолжать оставаться в силе антииранские санкции и кампания оказания максимального давления со стороны США.
Безусловно, выступление Форда не содержало ничего принципиально нового, о чём бы ещё не заявляло американское руководство. Однако, становится понятно, что даже после кадровых перестановок (в виде ухода советника национальной безопасности Джона Болтона), вопрос о том, удастся ли действующей администрации США достичь какого-либо прогресса на иранском направлении как минимум до окончания первого президентского срока Дональда Трампа, всё ещё остаётся открытым. Категорический отказ Ирана садиться за стол переговоров с США весьма обоснован – у Тегерана нет достаточной мотивации договариваться с Вашингтоном. Одновременно с этим международное сообщество оказывается отброшенным назад к событиям более чем десятилетней давности: тогда отсутствие диалога между Ираном и США (по ядерной проблематике стороны не вели переговоры со времён Исламской революции 1979 г. вплоть до первой двусторонней встречи в Женеве в 2009 г.) в принципе поставило остальных партнёров по урегулированию перед фактом невозможности получить какие-либо осязаемые результаты по достижению прогресса вокруг иранской ядерной программы. Коммуникация между Тегераном и Вашингтоном исторически играет важную роль, и именно сближение позиций двух столиц во многом способствовало заключению СВПД в 2015 г. Отсутствие такого диалога практически означает крайне ограниченную степень полезности любых усилий, предпринимаемых другими сторонами соглашения. Одновременно с этим ситуация в регионе накалена до предела, в особенности после атаки 14 сентября 2019 г. на нефтеперерабатывающие объекты Саудовской Аравии, в которой Эр-Рияд и Вашингтон обвинили Иран. Таким образом, риск военного конфликта на Ближнем Востоке продолжает оставаться достаточно высоким.
СВПД на повестке дня Генеральной Ассамблеи ООН
Обсуждение иранской проблематики продолжилось на 74-й Генеральной Ассамблее ООН, которая открылась 21 сентября. Несмотря на то, что вопреки некоторым ожиданиям, встреча на полях Генассамблеи между президентом США Дональдом Трампом и президентом Ирана Хасаном Рухани не состоялась. Открытие заседания было ознаменовано выступлением президента США Дональда Трампа, в котором он выступил с жестокой критикой в адрес Тегерана, назвав его репрессивным жаждущим крови режимом и главной угрозой международному миру. Параллельно с этим на неделе высокого уровня Генассамблеи прошла министерская встреча между государствами-участниками СВПД (без США). Министр иностранных дел Мохаммад Джавад Зариф (находящийся под американскими санкциями и имеющий ограниченные возможности нахождения и перемещения в Нью-Йорке) отметил, что встреча носила конструктивный характер. Однако, Иран вновь подчеркнул, что прекратит постепенное сокращение своих обязательств по выполнению СВПД, только когда европейские партнёры выполнят собственные обещания в части компенсации выхода США из соглашения. Одновременно с этим Зариф заявил, что Тегеран будет готов пойти на серьёзные уступки (например, предоставление большего доступа в части инспекций, возведение запрета на ядерное оружие в статус закона верховным руководителем Ирана), если в качестве ответной меры США согласятся на полное снятие санкций и на ратификацию этого шага Конгрессом.
На фоне сокращения Ираном своих обязательств по СВПД в последние месяцы президент Франции Эммануэль Макрон взял на себя инициативу поиска возможных путей сохранения соглашения и продвижения вперед в сложившейся ситуации. После того как в августе 2019 г. свет увидела предложенная им идея предоставить Ирану кредит размером 15 млрд долл. США. в обмен на возврат Тегераном деятельности в рамки соглашения (что не увенчалось успехом, поскольку возврат Ираном займа подразумевал частичное снятие ограничений с торговли иранской нефтью), в начале октября французский президент предложил новый план. Документ состоял из четырёх пунктов, в соответствии с которыми, Иран должен был пойти на следующие уступки: никогда не разрабатывать ядерное оружие; полностью соблюдать свои обязательства в ядерной сфере; участвовать в переговорах по выработке границ своей ядерной деятельности; воздерживаться от агрессии и стремиться к достижению мира в регионе путём переговорного процесса. В ответ, в соответствии с планом, США обязуются снять все наложенные на Иран санкции с 2017 г. Однако, Тегеран заявил о том, что этот план не принимает во внимание взгляды Ирана, и накануне открытия Генеральной Ассамблеи верховный лидер Исламской республики Али Хаменеи заявил о том, что переговоры с США не состоятся до того момента, пока США не вернутся в СВПД.
Действительно, предложенная Макроном повестка в некотором роде вторила выступлению Трампа на Генеральной Ассамблее – хоть и не указывая напрямую на вопросы регионального влияния Ирана (не связанные с СВПД), она явно делала отсылку к ним, что соответствует позиции и интересам Вашингтона. Таким образом, отказ Ирана от такой формулы был достаточно предсказуем. Несмотря на то, что стремление Парижа взять на себя функции в сфере «челночной дипломатии» говорит о том, что политическая воля сохранить СВПД всё ещё сильна, пока трудно говорить о том, что даже в перспективе сторонам удастся достичь взаимоприемлемого результата. Это обусловлено, в первую очередь, тем, что самим европейским партнёрам всё ещё не удалось придать устойчивый характер взаимодействию с Тегераном: например, даже механизм Instex, призванный обеспечить позитивную динамику объёма торгового оборота между Ираном и ЕС, за сентябрь 2019 г. провел лишь одну транзакцию. Что же касается самого Ирана, следующая «красная линия» по сокращению выполнения обязательств по СВПД запланирована на 4 ноября.
Возобновление американо-северокорейского диалога
4-5 октября в пригороде Стокгольма возобновились переговоры между США и КНДР. О перезапуске процесса было заявлено ранее на той же неделе заместителем министра иностранных дел КНДР Цой Сон Хи. Встреча стала первым официальным контактом между сторонами с июня 2019 г. – после того, как президент США Дональд Трамп встретился с руководителем КНДР Ким Чен Ыном в демилитаризованной зоне Пханмунджом на межкорейской границе.
Фактически сразу после заявления замглавы МИД КНДР о перезапуске переговорного процесса Пхеньян провёл испытательный пуск баллистической ракеты «Пуккыксон-3». Ракета, вероятнее всего запущенная с морской платформы или субмарины, по различным оценкам, преодолела траекторию в 910 км в высоту (по стандартной траектории – около 1 900 км) и приземлилась в японской ИЭЗ. Администрация Дональда Трампа, как и в предыдущие разы, проигнорировала это событие.
В преддверии встречи между американскими и северокорейскими дипломатами дискуссия в экспертном сообществе разворачивалась, в первую очередь, вокруг того, на что американская администрация будет готова пойти для достижения практического результата. Месяцем ранее, в августе 2019 г. Цой Сон Хи выступила с заявлением о том, что возобновление диалога может состояться в том случае, если США будут готовы найти новые подходы к разрешению ситуации и выступить с соответствующими интересам КНДР предложениями по урегулированию ситуации. На фоне отставки советника президента США по национальной безопасности Джона Болтона справедливо было бы ожидать возможность пересмотра политики США на северокорейском направлении в пользу большей гибкости (в надежде на то, что вместе с Болтоном из администрации ушла опора на принцип «всё или ничего», в полной мере показавший свою несостоятельность в ходе саммита двух лидеров во Вьетнаме).
Примечательно, что 30 сентября в своём первом публичном выступлении после отставки Джон Болтон обрушился с критикой на политику администрации США в области урегулирования ситуации на Корейском полуострове. В частности, Болтон отметил, что КНДР никогда не откажется от своего ядерного потенциала, что мораторий на ядерные испытания и пуски МБР говорит о высоком состоянии готовности северокорейского арсенала, а не о желании пойти на компромисс с США, а также выразил несогласие с недостаточно жёсткой санкционной политикой Вашингтона в отношении КНДР.
Параллельно с этим в Пхеньяне также произошли кадровые перестановки. Накануне возобновления контактов, 2 октября престижную должность президента Института американских исследований (по совместительству – главы Департамента Северной Америки) МИД КНДР занял Чо Чхоль Су. Он сменил на посту Квон Чжон Гына, вступившего в должность менее года назад.
За несколько дней до американо-северокорейской встречи свет увидело предложение, которое американская делегация, якобы, должна была представить в Стокгольме: президент Трамп выразил готовность на три года снять с Пхеньяна экономические санкции в некоторых торговых сферах в обмен на поддающееся верификации закрытие ядерного комплекса в Йонбёне.
На переговорах северокорейскую делегацию в составе семи человек возглавил посол по особым поручениям Ким Мен Гиль, с американской стороны переговоры вёл спецпредставитель президента по Северной Корее Стивен Биган. Встреча прошла в пригороде шведской столицы Лидингё – там же находится посольство КНДР – и продлилась более восьми часов.
По окончании переговоров результаты оказались неоднозначными: по заявлению Ким Мен Гиля, северокорейская делегация была вынуждены прервать переговоры, поскольку США не представили ничего нового, что могло бы заинтересовать Пхеньян. По словам дипломата, Вашингтон выступил с предложениями более гибкого подхода, новых методов и креативных решений, но в действительности не привнёсших ничего нового в переговорный процесс, сохранив прежнюю тональность и риторику в целом. Представленные идеи вызвали разочарование северокорейской стороны и привели к срыву встречи. Однако, по словам американской стороны, события разворачивались иначе, и переговоры в Стокгольме прошли в духе «хорошей дискуссии».
Достаточно очевидно, что формула «снятие санкций на три года в обмен на закрытие Йонбёна» является фактически неприемлемой для Пхеньяна. Йонбён представляет из себя не просто одиночный центр, а комплекс из несколько сотен объектов (по разным данным, количество доходит до 300-400), который, по сути, является сердцем ядерной отрасли страны. Действительно, в ходе саммита в Ханое Пхеньян готов был вынести на обсуждение вопрос о закрытии центра, но лишь в обмен на полное снятие санкций. Более того, те отрасли, на которые США перед встречей в Стокольгме предлагали на три года снять ограничения – уголь, текстиль, – больше наводят на мысли о том, что эта инициатива не столько является уступкой в адрес Пхеньяна, сколько попыткой перетянуть на себя эту часть торгового оборота КНДР с Китаем, потеснив тем самым торгово-экономическую доминанту последнего в регионе.
С учётом горького опыта СВПД, за развитием событий и опытом которого северокорейцы внимательно наблюдали на протяжении многих лет, нет никакой гарантии того, что США не поступят с потенциально достигнутыми с КНДР договорённостями по тому же образцу, как это было сделано с соглашением с Ираном. Нет сомнения в том, что руководство северокорейского государства это видит и осознаёт. Более того, с учётом того, что одной из главных претензий Трампа к СВПД был его «временный» характер, трудно предположить, что идея ограниченного периода снятия санкций в принципе может быть привлекательна для какой-либо из сторон – руководство США не верит в эффективность временных ограничений, а руководство КНДР, видя разворачивающиеся у него на глазах события с СВПД, не имеет никаких оснований верить в устойчивость подобных мер со стороны США.
Однако, важным и, пожалуй, пока единственным достижением последнего времени в части урегулирования на Корейском полуострове является, то, что американская администрация, наконец, осознала, что единственно возможным путём достижения прогресса в разрешении конфликта является постепенный, пошаговый подход. Вопрос остается лишь в том, какие шаги Вашингтон посчитает приемлемыми для себя, чтобы предоставить КНДР гарантии безопасности, достаточные для отказа последнего от своего ядерного арсенала.
