На прошедшей неделе госсекретарь Энтони Блинкен совершил свою первую поездку по странам Африки южнее Сахары, посетив с 15 по 20 ноября Кению, Нигерию и Сенегал. Турне, наполненное запуском новых программ помощи, объявлением бизнес-проектов и встречами с представителями гражданского общества, было призвано продемонстрировать всему континенту, что «Америка вернулась». На практике, однако, оно оказалось более поучительным для самого госсекретаря, и показало, что текущие подходы США, акцентирующие необходимость внутренних реформ в африканских странах, могут оказаться малопривлекательными для лидеров, получивших больше свободы при выборе партнеров.
Американская политика в отношении Африки никогда не отличалась последовательностью: американские президенты, объявляя масштабные программы для континента, уделяли лишь эпизодическое внимание к их реализации в результате чего они «превращались в зомби». Во времена Дональда Трампа, первого американского президента со времен Рональда Рейгана ни разу не посетившего континент, журнал «Economist» и вовсе назвал благом отсутствие какой бы то ни было стратегии, что позволяло карьерным профессионалам Госдепартамента заниматься делом без вмешательства сеющей хаос администрации.
Команда Байдена, казалось бы, в серьез настроилась на то, чтобы положить этому конец. Первым позитивным сигналом стало назначение постоянным представителем США в ООН Линды Томас-Гринфилд, чья 30-летняя карьера в Госдепартаменте включала работу в посольствах Либерии, Кении, Гамбии, Нигерии и пост заместителя госсекретаря по делам Африки. Африканский Союз стал первой международной организацией, на саммите которой (хоть и дистанционно) выступил Джо Байден. В апреле госсекретарь Энтони Блинкен совершил «виртуальное турне» по Африке – серию онлайн-мероприятий с жителями африканских стран, получивших помощь в рамках американских программ. Тогда же был создан пост специального посланника по вопросам региона Африканского рога, который был отдан ветерану Госдепартамента Джеффри Фелтману. Летом, правда, запал администрации несколько угас в свете более насущных проблем в Афганистане (из-за чего был отменен намеченный на конец августа визит Блинкена в регион), что позволило экспертам вернуться к привычной критике американских президентов за «отставание» от стремительно меняющегося Африканского континента, «пустые» обещания и неспособность претворить благодушные намерения в реальные действия.
Но так просто администрация сдаваться, по-видимому, не намерена. В октябре журнал «Foreign Policy» сообщил, что в Совете национальной безопасности создается временная позиция «специального советника по Африке», которым станет Джудд Девенпорт, занимавшийся африканским направлением в национальной разведке. Его единственной задачей в течение следующих 4-6 месяцев, пишет журнал, будет разработка новой стратегии по Африке, которая сможет объединить такие приоритеты администрации как продвижение демократии, борьба с экстремизмом и противостояние растущему влиянию Китая и России на континенте. Каким образом Девенпорт собирается это сделать, можно узнать из подготовленного им в июне этого года доклада для Центра стратегических и международных исследований «Ложный выбор: политика США в отношении прибрежных районов Западной Африки и Сахеля».
Критикуя предыдущие подходы США за дисперсность инициатив, Девенпорт предлагает определить факторы, которые влияют на выбор государств во всех трех областях одновременно, и таргетировать американские программы именно на них. Первым фактором, по мнению Девенпорта, является наличие прозрачной судебной системы. В отсутствие таковой, пишет он, экстремистские группировки начинают брать на себя функции по урегулированию споров, становясь частью общества, правители государств могут концентрировать в своих руках власть, отказываясь от демократии, и более склонны сотрудничать с государствами, не требующими от них прозрачности, делая стратегический выбор в пользу России и Китая.
Вторым фактором Девенпорт называет коррупцию: взяточничество в высоких эшелонах власти позволяет главе государства увеличивать контроль над подчиненными, разочарование населения коррупционностью властей используется экстремистами для рекрутирования новобранцев, а китайские компании используют коррупционные схемы для получения выгодных контрактов. Наконец, в качестве третьего фактора Девенпорт выделил превышение служебных полномочий силами безопасности, в результате чего население более склонно видеть угрозу в полицейском, а не в борющемся с ним экстремисте, руководители стран могут использовать силовой аппарат для борьбы с конкурентами, а также предпочтут лишний раз не критиковать другие государства, использующие репрессивные механизмы, отказываясь от ориентации на «демократический мир». При этом Девенпорт отмечает, что США самим необходимо отказаться от двуличия и перестать проповедовать демократические ценности, регулярно поставляя вооружения недемократическим режимам, и делать ставку не на институты, а на личности, оказывающиеся впоследствии диктаторами.
Визит госсекретаря в регион показал, насколько сложно будет претворить такую стратегию на практике. Рассказывая о планах США по выстраиванию отношений с регионом, он выделил четыре области: защита демократии, преодоление последствий пандемии, борьба с изменением климата и экономическое развитие, – в каждой из которых освещавшие визит СМИ и местные правительства отвечали длинным списком претензий к самому Вашингтону.
Пожалуй, самым противоречивым оказался именно первый пункт. Так, в качестве основной площадки для выступления с программной речью о политике США в отношении Африки была выбрана Нигерия, поскольку, как заметил Блинкен, она отличается «динамичной демократией, сильной экономикой и очень мощным гражданским обществом». На это американские СМИ поспешили указать, что нигерийское правительство не только критикуется правозащитными организациями, но и год назад применило силу для жесткого подавления протестов. Подливая масла в огонь, накануне визита Блинкена в прессу утёк доклад комиссии, расследовавшей инцидент, согласно которому применение оружия военными привело к смерти 48 человек. К слову, это не спровоцировало отзыв приглашения Нигерии на предстоящий «саммит демократий».
Не слишком эффективной оказалась и «вакцинная дипломатия» Блинкена. В то время как госсекретарь рассказывал о большом вкладе США в международные усилия по вакцинации населения Африки («Мы поставили 50 млн доз в 43 африканские страны», – не без гордости заметил он), его нигерийский коллега Джоффри Онеяма на совместной пресс-конференции вежливо подчеркнул: «Мы безгранично благодарны. Но, конечно, серьезное испытание еще впереди – наше население насчитывает 200 млн человек, и мы хотим вакцинировать 70%. Это очень большая цифра. Что нам действительно нужно, это самостоятельное производство вакцин, и мы надеемся на помощь США и других дружественных стран в передаче необходимой технологии и заключении лицензионных соглашений, особенно о передаче прав интеллектуальной собственности, позволяющей производство». Именно это начинает делать Китай, уже заключивший соглашения о местном производстве вакцин с компаниями Алжира, Египта и Марокко. Одновременно из западных компаний-разработчиков только J&J заключил одно соглашение о производстве вакцин третьей стороной (в Индии). В целом же западные компании, ссылаясь на опасения потери качества, настаивают на государственных инвестициях в увеличение собственного производства, что позволяет им получить дополнительные прибыли без необходимости передачи прав интеллектуальной собственности.
Аналогичные (крайне вежливые, но все же) упреки госсекретарь услышал и в области борьбы с изменением климата. В то время как Блинкен рассказывал о «намерении» президента Байдена «работать вместе с Конгрессом» для выделения 3 млрд долл. ежегодно до 2024 года на финансирование проектов по адаптации к изменению климата в развивающихся странах, министр Онеяма назвал текущие усилия западного мира на данном направлении «правилом, существование которого подтверждается нарушением, нежели выполнением». Более того, он призвал Вашингтон с пониманием относиться к ситуации, в которой оказываются развивающиеся страны, в результате жестких требований по декарбонизации: «Мы замечаем, что ряд больших индустриальных стран и финансовых институтов перестают инвестировать в проекты по добыче природного газа, и это, конечно, становится тяжелейшим ударом для таких стран, как наша, которые хотели бы использовать газ в качестве переходного топлива на пути к полной декарбонизации. […] Мы искренне надеемся, что США поймут нас и попросят финансовые институты, такие как Всемирный банк, не быть слишком требовательными».
Наконец, привезенные Блинкеном обещания процветания в результате сотрудничества с американским бизнесом меркли в свете очевидного экономического присутствия Китая в регионе. Так, все передвижения госсекретаря в Найроби проходили «в тени и местами буквально под» строящейся автострадой, финансируемой Пекином. В Абудже по дороге из аэропорта госсекретарь имел возможность лицезреть «больше похожее на дворец» новое здание Китайской торговой палаты. А Сенегал, проводив дорого американского гостя, продолжил подготовку к приему сотен официальных лиц из 55 государств для участия в намеченном на 29-30 ноября Восьмом Форуме китайско-африканского сотрудничества.
«Я хочу специально подчеркнуть – Соединенный Штаты не хотят ограничивать ваше партнерство с другими странами. […] Мы не хотим заставлять вас выбирать. Мы хотим, чтобы у вас был выбор», – заявил госсекретарь Блинкен в своей программной речи в Абудже.
«Боюсь показаться циничным, но […] иногда полезно быть привлекательной невестой, которой все готовы обещать прекрасные вещи. Надо брать у них все, что можно унести, – невозмутимо ответил на это министр Онеяма. – У нас прекрасные отношения с США и у нас прекрасные экономические связи с Китаем. И в данном вопросе решения мы будем принимать ad hoc, в зависимости от того, что будет соответствовать интересам Нигерии, а не интересам Китая или Соединенных Штатов».
В 2020 году Джудд Девенпорт, призывая американских законодателей больше уделять внимания африканскому направлению, заметил, что в ближайшем будущем «каждая глобальная проблема будет иметь африканское измерение». Визит госсекретаря, в свою очередь, должен был показать, что такое «африканское измерение» не только весьма самостоятельно в отстаивании своих интересов по глобальным вопросам, но и имеет опцию экономического развития без сопутствующих указаний относительно внутриполитического вмешательства. Это, без сомнения, Девенпорту придется учитывать при подготовке новой стратегии.
