2023-й обещал стать переломным для международной арктической политики. В начале года главной интригой было будущее Арктического совета, работа которого была фактически парализована с марта 2022-го. Тогда семь его западных членов бойкотировали российское председательство после начала спецоперации на Украине. И пусть сенсации со знаком минус — распада Совета или выхода из него России, крупнейшей региональной державы — не произошло, 2023 год все же отметился рядом значимых для Арктики событий.
«Арктическая исключительность» 2.0
11 мая завершилось двухлетнее председательство России в Арктическом совете. Более половины этого срока полноформатное многостороннее сотрудничество внутри него было приостановлено, что коснулось всех шести рабочих и одной экспертной группы. Не проводились и встречи на уровне старших должностных лиц. Несмотря на это, Россия продолжала проводить мероприятия в рамках председательства, переориентировав их на повестку дня российской Арктики и периодически привлекая к ним нерегиональных партнеров — Китай, Индию, Бразилию, Монголию, Беларусь и Казахстан.
До последнего момента оставалось неясно, как будет проходить передача председательства от России к Норвегии — и состоится ли она вообще. И хотя на 13-ю министерскую сессию в Салехарде западные арктические делегации не приехали, передача состоялась, однако виртуально — впервые в истории Совета. Настоящим прорывом оказалось принятие совместного заявления «Арктической восьмерки», которое стало первым подобным документом с марта 2022-го. В нем члены Совета отметили его «историческую и уникальную роль в обеспечении конструктивного сотрудничества, стабильности и диалога между людьми в Арктическом регионе», а также подтвердили «приверженность работе по защите и укреплению» формата. Едва можно было представить себе более позитивный сигнал.
Мероприятия российского председательства проходили по графику вплоть до августа. Тем временем норвежцы вели двусторонние переговоры со всеми вовлеченными сторонами — от членов и постоянных участников до наблюдателей и рабочих групп — чтобы возобновить работу Совета на приемлемых для всех условиях. 29 августа после консультаций с организациями коренных народов арктические державы достигли консенсуса по новым правилам процедуры рабочих групп, что позволило им постепенно возобновлять проектную работу.
Конечно, о возвращении к порядку ведения дел до февраля 2022 года речи не идет — западные арктические страны еще не готовы к полноценному взаимодействию с Россией. Тем не менее сам факт достижения консенсуса между Россией и западными странами для перезапуска работы Арктического совета, а также их совместная декларация о намерении сохранять и укреплять его показывает, что «арктическая исключительность» все-таки прошла проверку на прочность еще одним международным кризисом. При этом в обозримом будущем, пока идет активная фаза конфронтации России и Запада, это будет неполноценная «исключительность с оговорками», что не меняет ее глубинной сути. Вполне вероятно, что она и станет тем самым новым modus operandi России и западных арктических держав.
Новая парадигма арктической политики России
31 марта Россия, еще будучи председателем в Арктическом совете, опубликовала новую Концепцию внешней политики — главный доктринальный документ в этой области. В нем структурно, последовательно и почти юридическим языком излагаются принципы, цели и задачи российской внешней политики, какой Россия видит — и желает видеть — мир и себя в нем, а также чего она ожидает от внешней политики других государств. Как и в предыдущих версиях, один из параграфов посвящен Арктике, однако в Концепции 2023 года он претерпел значительные изменения.
Во-первых, в документ заложена принципиально новая парадигма арктической политики России. Главный акцент смещается на развитие российской Арктики, а международное сотрудничество теперь подчинено этой цели. В новой Концепции внешняя политика России в Арктике — органичное продолжение внутренней, ее инструмент.
Во-вторых, в иерархии региональных приоритетов внешней политики Арктика теперь занимает почетное второе место после ближнего зарубежья. Это продиктовано стратегическим значением региона не только в международном контексте, но и для внутреннего развития страны. Примечательно, что Арктика больше не воспринимается как часть политики на западном направлении: соответствующий параграф ранее располагался между Евроатлантикой и Азиатско-Тихоокеанским регионом и следовал сразу за США и Канадой.
В-третьих, Россия переосмысляет географию международного сотрудничества в Арктике, что вытекает из предыдущего тезиса. Теперь речь идет о «взаимовыгодном сотрудничестве с неарктическими государствами, проводящими конструктивную политику в отношении России и заинтересованными в осуществлении международной деятельности в Арктике, включая инфраструктурное развитие Северного морского пути». В первую очередь, речь здесь идет о Китае. Предвестником изменений стали февральские поправки в Основы госполитики России в Арктике до 2035 года, где вместо развития отношений с «арктическими» государствами теперь значатся «иностранные».
Наконец, остался незыблемым тезис об «особой ответственности арктических государств за устойчивое развитие региона», однако исчезли упоминания всех региональных форматов с участием западных стран — Арктического совета, прибрежной «Пятерки» и Совета Баренцева / Евроарктического региона (СБЕР). Это перекликается с еще одной февральской поправкой в Основы госполитики, где из раздела по международному сотрудничеству также исчезли все упомянутые форматы, однако сохранился тезис об «Арктическом совете как ключевом региональном объединении, координирующем международную деятельность в регионе». Это лишний раз показывает, что Россия не намерена создавать альтернативные площадки и по-прежнему настроена на конструктивное международное сотрудничество в регионе, однако готова участвовать в многосторонних форматах только при соблюдении своих прав и уважении интересов.
Россия уже начала воплощать новый подход в жизнь. 18 сентября она покинула СБЕР после того, как финская сторона, которая председательствовала там последние два года, не смогла обеспечить переход председательства к России — он должен был состояться в октябре. Решением покинуть формат Москва не только формализовала фактическое положение дел — Совет не функционировал с марта 2022 года — но и послала сигнал о том, что не потерпит нарушения своих прав.
Параллельно Россия активно развивала арктическое сотрудничество с нерегиональными партнерами. Например, летом-осенью китайская судоходная компания Newnew Shipping Line запустила первую линию регулярных контейнерных перевозок по Северному морскому пути — всего было совершено семь рейсов между портами Восточной Азии и Санкт-Петербургом. В апреле Минвостокразвития объявил о планах по созданию международного научного центра для стран БРИКС и дружественных стран на Шпицбергене. Интерес к реализации совместных проектов в Арктике проявляют страны Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии и Латинской Америки.
Северо-восточное расширение НАТО
Главный военно-политический сюжет для Арктики в 2023 году развивался в смежном североевропейском регионе, однако он в значительной степени влияет и на полярные широты. 4 апреля Финляндия стала 31-м членом НАТО, вследствие чего граница России с альянсом увеличилась вдвое, а Балтийское море фактически стало внутренним для блока. Вступление Швеции — вопрос времени и внешнеполитического торга Венгрии, но даже без королевства уже шесть из восьми членов Арктического совета состоят в НАТО, а сам альянс проявляет все больший интерес к региону.
Членство Финляндии в НАТО открыло возможности для более тесной оборонной кооперации с США. Основы для этого были заложены еще до присоединения финнов к блоку. В мае стало известно о переговорах по американо-финскому оборонному соглашению, а 18 декабря оно было подписано в Вашингтоне. В нем был воплощен «норвежский сценарий»: США получили беспрепятственный доступ к 15 военным объектам на территории Финляндии, что значительно облегчает для них переброску контингента и проведение совместных учений с финнами. Это представляет непосредственную угрозу для России ввиду близости отдельных согласованных объектов к российским.
Реагируя на усиление американского военного присутствия в Северной Европе — аналогичные оборонные соглашения есть с Норвегией, Швецией и Данией — Москва воссоздает Ленинградский военный округ и усиливает концентрацию войск на Северо-Западе. В условиях конфронтации России и Запада это лишь повышает военно-политическую напряженность на Севере, однако пока ситуация остается стабильной и контролируемой: в прямом столкновении, тем более в полярных широтах, не заинтересован никто.
***
2024-й обещает быть не менее насыщенным для Арктики, поскольку значение региона и международный интерес к нему лишь возрастают — как и сложность его природно-климатических и военно-политических вызовов. Для России Арктика — стратегически важный регион, от которого во многом зависит ее благосостояние. В 2024 году в приоритете для Москвы по-прежнему остаются инфраструктурные мегапроекты в АЗРФ, и в этих условиях особенно важно международное взаимодействие, которое теперь становится в Арктике все более глобальным.
Впервые опубликовано на портале МГИМО: Липунов Н. Арктические итоги 2023 года. МГИМО. 07.01.24. https://mgimo.ru/about/news/experts/arctic-2023/
