На этой неделе с 19 по 22 июля в США проходит Аспенский форум по безопасности. В насыщенной программе форума, каждая сессия которого заслуживает отдельного внимания, была спрятана дискуссия, посвящённая санкциям в отношении России с участием Лизы Монако, заместителя генерального прокурора, и Уолли Адеймо, заместителя министра финансов. Ответственные за разработку и реализацию текущего санкционного режима, они рассказали, на чем основан подход США, чего пытаются добиться в Вашингтоне и какие дополнительные шаги планируют предпринять.
Выученные уроки
Ещё в первые месяцы президентства Джо Байдена, американское Казначейство поставило амбициозную задачу – провести ревизию всех санкций США, чтобы гарантировать, что санкции в будущем останутся «сильным и ценным» инструментом для лиц, принимающих решения. Результатом стал опубликованный в октябре 2021 года доклад, обозначивший принципы использования санкций, которые, как отметил на этой неделе Адеймо, легли в основу подхода США по экономическому давлению на Россию.
Во-первых, санкции должны являться частью более широкой стратегии и использоваться наряду с другими инструментами для достижения конкретных целей. В отношении России, как уже неоднократно говорили представители администрации, цели заключаются в том, чтобы в краткосрочной перспективе «заморить голодом» российский ВПК, подорвав способность ведения боевых действий на Украине, а в долгосрочной – «обезоружить» Россию, чтобы лишить её возможности проводить подобные операции в будущем.
Во-вторых, следует по возможности избегать односторонних санкций, для чего необходимо (а) гарантировать обмен информации с союзниками, (б) гармонизировать санкционные режимы, (в) предпринять усилия для встраивания санкций в существующие многосторонние институты. Согласно появившимся в СМИ сообщениям, над разработкой санкционного режима США и ЕС работали с ноября 2021 года, тщательно выбирая области для удара (ими стали финансовые санкции и импорт технологий), гармонизируя существующее законодательство (только на перевод и сопоставление экспортных позиций ушло несколько дней), а также нарабатывая механизмы координации (что позволило согласовать заморозку активов ЦБ за сутки). В результате, по словам Адеймо, удалось застать Москву врасплох, поскольку там ожидали подобных мер со стороны США, но не Европы.
В-третьих, необходимо калибровать санкции для снижения негативных последствий. Здесь Адеймо назвал наиболее сложными аспектами продовольствие и энергетику. При этом он подчеркнул, что США не таргетируют данные области, чтобы сгладить удар по «глобальному югу», но должны приложить больше усилий для разъяснения этого. Однако, как показала другая сессия под названием «Как мир видит конфликт с Россией и соперничество с Китаем», простых убеждений может быть недостаточно. Так, постпред Кении в ООН Мартин Кимани, отмечая воодушевление, с которым на форуме встречали любые комментарии о войне до победного конца, попросил «великих мыслителей и стратегов, находящихся в Аспене», быть «крайне чуткими к вторичным последствиям» такого подхода и начать переговоры для завершения конфликта.
Текущие результаты
На протяжении всего форума вопрос результативности санкций, и в целом американской политики в рамках украинского кризиса, стал одним из наиболее часто повторяющихся. В этом плане Адеймо и Монако держали ответ одновременно перед всеми модераторами дискуссий четырёхдневного форума.
Основной акцент они сделали на кумулятивном эффекте санкционного давления. Признавая высокий болевой порог России, Лиза Монако подчеркнула важность сохранения единства союзников для поддержания давления. По её словам, результативность будет усиливаться по мере накопления случаев санкционного инфорсмента, что, с одной стороны, обнажает «коррупцию, питавшую военную машину», и является репутационным ударом, с другой – демонстрирует невозможность обхода санкций и снижает количество желающих помогать России. Что примечательно, Монако, в прошлом советник президента по борьбе с терроризмом (2013–2017), сравнила реализацию текущего санкционного режима с пресечением финансирования терроризма и отметила, что сейчас США используют «мускулы», натренированные за последние двадцать лет.
Уолли Адеймо заметил, что, оценивая эффективность, санкции необходимо рассматривать как один из элементов общей стратегии, вторым важным компонентом которой является продолжение поставок вооружений. Поддерживая Украину и ограничивая возможности России по восполнению расходуемых ресурсов, США смогут добиться изменения баланса сил. Примером того, что такой подход работает, он назвал разговоры о покупке иранских дронов – показатель «отчаяния» России, которая, являясь экспортёром вооружений, вынуждена просить помощи.
Такой подход, рассчитанный на перспективу, зависит от ответа на другой крайне популярный в ходе форума вопрос – на чьей стороне время. Если представители Восточной Европы заверяли, что готовы терпеть столько, сколько потребуется, чтобы санкции начали действовать, то Рубен Галлего, член Палаты представителей, призвал поторопиться. Комментируя рост числа законодателей, проголосовавших против вступления Швеции и Финляндии в НАТО (18), по сравнению с голосованием о выделении помощи Украине (11), он назвал данный тренд «весьма значительной угрозой» для межпартийного консенсуса в Конгрессе. При этом он отметил, что многие его коллеги «испытывают давление» в ходе встреч с избирателями и, учитывая негласное правило республиканцев не ставить на голосование законопроекты, которые не пользуются поддержкой всей партии, не исключил, что в будущем придётся искать «креативные законодательные процедуры» для продолжения финансирования поставок вооружений.
«Мы сейчас слышим следующее объяснение: мы должны продолжать поддерживать Украину. Если мы будем это делать, то она сможет сломить ситуацию и начать давать отпор. Но я переживаю, что с течением времени, если мы не увидим убедительных побед, [законодатели] начнут сомневаться в этом курсе и их поддержка постепенно будет снижаться», – объяснил Галлего. Аналогичную мысль озвучил и Ричард Мур, глава MI-6, отметив, что способность Украины нанести ответный удар «станет важным напоминанием остальной Европе, что Украина может победить в этой кампании»: «Зима приближается, и в такой атмосфере давления в связи с поставками газа и тому подобным мы входим в сложный период», – добавил он, поясняя, почему следующие несколько недель или месяцев могут стать решающими.
Следующие шаги
«Мы должны относиться к олигархам и нарушителям санкций как к преступникам, которыми они и являются», – отметила Монако, сорвав аплодисменты. Отвечая таким образом на вопрос о дальнейших планах по наращиванию санкционного режима, она призвала распространить Закон RICO (The Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act), принятый для борьбы с мафией, на нарушителей санкционного режима (преследование которых в данный момент регулируется посредством IEEPA). Помимо ускорения процедур выявления активов, данный шаг позволит не «замораживать», а «конфисковывать» имущество подсанкционных лиц и нарушителей санкций.
Администрация выступила с таким предложением ещё в апреле, а на этой неделе состоялось первое слушание по соответствующему законопроекту. В то время как в целом инициатива пользуется популярностью, законодатели отмечают необходимость уладить ряд деталей, чтобы исключить возможность для оспаривания таких решений в суде. В частности, пока непонятно, насколько универсальным будет данное правило. Использование его только для России (на чем настаивает администрация) может иметь шаткую юридическую основу, а распространение на все страны (отдельные законодатели выразили готовность преследовать таким образом «картели Коммунистической партии Китая») может, с одной стороны, стать дополнительным ударом по доверию к американской финансовой системе, а с другой – спровоцировать аналогичные законы в других странах в отношении американских граждан. Помимо этого, вопросы остаются к конфискации «задним числом» имущества, ввезённого или приобретённого в США законно.
Вторым направлением, по которому ведётся работа, является введение верхнего предела цены на российскую нефть. По словам Адеймо, США надеются совместить данный шаг с намеченным на декабрь вступлением в силу европейского запрета на страхование судов, перевозящих российскую нефть. Это позволит сдержать ожидаемый в связи с этим скачок цен на энергоресурсы.
В отличие от 2014 года, когда введение санкций стало подменой стратегии, в 2022 году администрация Байдена постаралась использовать санкционные инструменты более осмысленно и следовать классическим «санкционным заповедям». Заранее подготовившись, мобилизовав союзников и скроив санкционный режим таким образом, чтобы избежать эффекта бумеранга, она попыталась нанести сокрушительный удар (неслучайно одно из правил гласит: «бей молотком, а не подкручивай отвёрткой»). При этом, правда, команда Байдена, судя по всему, не учла, что отмобилизованные союзники начнут стрелять себе в ногу, западные компании побегут впереди паровоза, не обращая внимания на тщательно проработанные исключения, а остальной мир будет винить в экономических бедах не нарушителя спокойствия, а инициаторов санкций.
