На прошедшей неделе политическая жизнь в США временно переместилась на западное побережье, где с 6 по 10 июня в Лос-Анджелесе прошёл Девятый саммит Америк. Учитывая исторический характер мероприятия – США впервые с 1994 года, даты образования данного формата, стали хозяевами саммита, – администрация Байдена подошла к его организации со всей серьёзностью, подготовив масштабную повестку дня, которая, по словам советника по национальной безопасности Джейка Салливана, «превзойдёт по наполнению, амбициозности и планам будущего развития» предыдущие пять саммитов. Вопреки такой риторике, инициативы носили дисперсный характер в условиях невозможности администрации принимать соглашения, требующие одобрения Конгресса, а их реализация вызывает сомнения, учитывая сложности, с которыми столкнулись США при организации мероприятия.
Список приглашённых
Противоречия относительно состава участников мероприятий, организуемых США, уже стали хронической проблемой для текущей администрации, отвлекающей всё внимание от самого содержания. В этом смысле Саммит Америк повторил судьбу саммита демократий, накануне которого всех волновала не суть происходящего, но кто получил приглашение, и инаугурационной встречи Индо-Тихоокеанского экономического механизма (IPEF), где до последнего продолжались спекуляции относительно участия Тайваня. На этот раз камнем преткновения стало решение администрации не приглашать на саммит делегации из Кубы, Венесуэлы и Никарагуа с официальной формулировкой о неудовлетворительном состоянии прав человека и защиты демократических ценностей. Нелогичность объяснения вызвала вопросы даже среди американских журналистов, особенно на фоне сообщений о готовящейся поездке президента в Саудовскую Аравию, реверансах в адрес Венесуэлы для увеличения поставок нефти на мировой рынок, а также участия в саммите бразильского президента, который уже сейчас, за пять месяцев до выборов, начал говорить о том, что не признает своего поражения.
При этом официальные лица дали понять, что главным фактором стала не столько демократия, сколько «отношения с Конгрессом и публичные дебаты внутри [США]». Так, например, на протяжении последнего месяца неравнодушные к вопросам региона законодатели (в первую очередь – сенатор Боб Менендез) начали активно призывать Байдена отказать в приглашении трём странам. «Речь идёт не столько о фундаментальном вопросе демократии, – отметил 8 июня Джейк Салливан. – Скорее, проблема заключается в различии – разнообразии – подходов как в рамках полушария, так и, честно говоря, нашего Конгресса и всей американской публичной сферы относительно того, как стоит подходить к приглашению или неприглашению диктатора».
На фоне заявлений американских законодателей ряд государств региона (в том числе Мексика, Боливия, Аргентина, Бразилия, Чили, Гондурас, Гватемала, Антигуа и Барбуда) выразили озабоченность неинклюзивным характером мероприятия и допустили, что не будут в нём участвовать. Чтобы избежать скандала, администрация в течение последнего месяца развернула масштабную дипломатическую кампанию с привлечением бывших конгрессменов, текущих официальных лиц, вице-президента и даже первой леди.
Островные государства Карибского бассейна дали согласие после того, как администрация смягчила позицию по Кубе: в последние недели появились сообщения о снятии запрета на прямые авиарейсы между США и Островом Свободы, а также ослаблении ограничений на перевод средств. Президента Бразилии Жаира Болсонару подкупили согласием американского президента, до сих пор критиковавшего Бразилию за ситуацию с правами человека, на первую личную встречу.
Уступкой Мексике, как сообщила газета Washington Post, должен был стать отзыв приглашения на саммит Хуана Гуайдо, которого администрация Байдена продолжает называть легитимным временным президентом Венесуэлы. Данный ход сработал лишь отчасти. Мексиканский лидер Андерс Манюэль Лопес Обрадор со словами «не может быть Саммита Америк, если в нём не могут принять участие все страны Америк», на мероприятие так и не приехал. Однако представлявший его министр иностранных дел Марсело Эбрард обязался подписать ключевой документ – соглашение по миграции, а сам Лопес Обрадор пообещал посетить Вашингтон в июле для согласования последующих шагов по его реализации.
Чем подкупили президента Аргентины, пока не известно, однако выступая на саммите в четверг, Альберто Фернандез не скупился на критику в адрес США и не только публично осудил решение Вашингтона («на будущее, хотелось бы отметить, что хозяин Саммита Америк не имеет права выбирать состав участников»), но и раскритиковал управляемые Вашингтоном международные структуры (например, Организацию американских государств он назвал «жандармом» США и потребовал отстранения всего текущего руководства).
Менее успешными оказались дипломатические усилия США в Центральной Америке. Лидеры Гондураса, несмотря на личные просьбы вице-президента Камалы Харрис, а также Гватемалы, несмотря на визиты высокопоставленных американских чиновников, в Лос-Анджелес так и не приехали. А президент Сальвадора, как сообщили в New York Times со ссылкой на четырёх официальных лиц, и вовсе отказался отвечать на звонки из Вашингтона.
В результате такой хаотичной подготовки к саммиту, недовольны остались все: американский истеблишмент – отсутствием Хуана Гуайдо и ослаблением изоляции Кубы, левые и правозащитные круги – почестями, оказанными «бразильскому Трампу».
Повестка дня саммита
Характеризуя содержание саммита, Джейк Салливан обозначил пять областей, в которых запланированы конкретные инициативы: продовольственная безопасность, здравоохранение, климат, экономическое развитие и миграция. Что примечательно, несмотря на ряд мероприятий правозащитной тематики (встреча с НПО региона, выступление госсекретаря на мероприятии в защиту свободы слова), продвижение демократии не было заявлено в качестве отдельного направления работы.
В области продовольственной безопасности США объявили инициативы, направленные, с одной стороны, на решение срочных проблем с голодом (для этих целей Вашингтон выделил 331 млн долл.), с другой – на укрепление самодостаточности Американского континента, в том числе в производстве удобрений, с перспективой «использования сельскохозяйственных возможностей Америк» для обеспечения продовольствием мирового рынка. В области климата США запустили новое Карибское климатическое партнёрство (PACC 2030), которое предусматривает два направления: обеспечение доступа стран субрегиона к низкоуглеродным источникам энергии и финансирование усилий по адаптации к изменениям климата. В области здравоохранения, смещая акцент с борьбы с пандемией, США запустили программу по подготовке 500 тыс. медицинских работников в течение пяти лет.
Особое внимание администрация уделила экономике (с чего начался саммит) и миграции (что станет кульминацией саммита в пятницу).
В своей речи на открытии мероприятия президент Байден объявил о запуске «Американского партнёрства для экономического процветания», которое, «отталкиваясь от существующих в регионе соглашений о свободной торговле, будет направлено на борьбу с неравенством и отсутствием экономических возможностей для развития». Как и в случае с IPEF, новая инициатива не является традиционным торговым соглашением, но, скорее, представляет собой площадку для обсуждения различных вопросов в группах по интересам. Поясняя такую форму сотрудничества, торговый представитель США Катерин Тай в понедельник заметила: «Наш подход к экономическим отношениям должен соответствовать целям и составу партнёров по специфическим вопросам». Заверения администрации в «амбициозности» данной инициативы были скептически восприняты в Конгрессе, особенно на фоне растущего экономического присутствия в регионе Китая, предлагающего именно торговые соглашения с жёсткими обязательствами по снижению тарифов и гарантиями доступа на рынок.
В условиях минимума деталей нового экономического партнерства, единственным конкретным пунктом плана стала институциональная реформа Межамериканского банка развития, направленная на увеличение государственных гарантий США на проекты частного сектора, а также развитие сотрудничества банка с международными финансовыми институтами.
Завершить саммит администрация планирует масштабным соглашением по миграции (Los Angeles Declaration on Migration and Protection), которое позиционируется как «беспрецедентный и амбициозный шаг Соединённых Штатов и региональных партнёров для всеобъемлющего ответа на проблему миграции». Не желая разглашать детали до официальной презентации инициативы, представители администрации тем не менее отметили, что она будет включать ряд практических мер по решению конкретных проблем. В частности, будет предоставлен доступ к дополнительному финансированию для стран региона, которые не могли на него рассчитывать, поскольку относятся к группе государств со средним уровнем дохода. Кроме этого, откликаясь на просьбы многих латиноамериканских государств, США разработают новые программы по легальной рабочей миграции. Учитывая, что реализовывать такие программы будет Министерство сельского хозяйства, скорее всего речь идет о сезонном низкоквалифицированном труде.
Кроме этого, в Декларацию планировалось инкорпорировать принципы уже заключённых двусторонних соглашений между США и отдельными странами региона: развитие сотрудничества между службами по охране границ, наращивание обмена информацией, укрепление визовых режимов в регионе, а также создание возможностей для трудоустройства мигрантов в странах «на пути» в США.
Помимо «гуманитарной помощи» в 300 млн долл. на борьбу с голодом, администрация не огласила ни одного «ценника» заявленных инициатив. А учитывая заверения Салливана в том, что ни одна из них не потребует действий со стороны законодателей, вряд ли стоит ожидать масштабных расходов на развитие региона. На этом фоне в адрес администрации зазвучали справедливые вопросы о соответствии слов делам. «Вы говорите, что не существует более важного региона для безопасности Соединённых Штатов, чем наше полушарие, – задали вопрос в ходе одного из брифингов на этой неделе. – Почему тогда администрация добилась поддержки Конгресса, чтобы потратить 40 млрд долларов на поддержку Украины, но не предоставляет соразмерной финансовой помощи для восстановления этого полушария, в котором оно так остро нуждается?».
В целом, состоявшийся Саммит Америк показал способность администрации решать насущные задачи в условиях имеющегося набора инструментов, который ограничен как внутриполитической радикализацией, так и возросшим своеволием соседей по материку. Результат оказался смешанным. За исключением Мексики, бойкот которой был максимально смягчён сопутствующими обязательствами, США всё-таки удалось добиться присутствия ключевых стейк-холдеров региона, а значит повысить релевантность саммита и обсуждаемых инициатив. Однако те сложности, которые пришлось преодолеть администрации при подготовке саммита, а также пока расплывчатый характер содержания заявленных программ дают повод сомневаться в их практической реализуемости.
