Прошедшую неделю американские СМИ окрестили «поворотной» и «решающей» как для президентства Байдена, так и для всей его политической карьеры. Поводом для такого ажиотажа стали подходящие дедлайны по трём законодательным проблемам: голосованию по инфраструктурным законопроектам, продлению бюджета и повышению потолка госдолга.
Почему эти законопроекты важны?
Первое является центральным элементом экономической программы администрации, достижение результатов по которой демократы могли бы записать себе в актив и использовать для упрочнения своих позиций на следующих выборах. Провал, в свою очередь, повышает шансы перехода контроля в Конгрессе к республиканцам, что не только сделает невозможным проведение серьёзных реформ, задуманных Байденом, но и повысит вероятность саботажа по всем текущим вопросам.
Неспособность принять резолюцию о продлении текущего уровня государственного финансирования (continuing resolution) до окончания бюджетного года в США (30 сентября) автоматически запустила бы т.н. government shutdown – закрытие всех необязательных (не связанных с национальной безопасностью) бюджетных учреждений с отправкой в неоплачиваемый отпуск их сотрудников. Хотя шатдауны в США не являются чем-то необычным и не ведут к существенным потерям для экономики, они позиционируются как показатель некомпетентности политических сил, контролирующих законодательный процесс, а значит, допустивших такое развитие событий. Более того, для администрации, ещё не оправившейся после кризисов последних месяцев, такое проявление некомпетентности было бы особенно болезненным.
В отличие от вопроса продления бюджета, повышение потолка госдолга не только может иметь реальные последствия, но и поставит страну и, учитывая роль доллара, мировую экономику в целом, в незнакомую ситуацию с непредсказуемыми последствиями. С 1 августа Казначейство США использует «экстренные меры» – ряд процедурных уловок, позволяющих обойти требование о потолке госдолга, – однако они ограничены по времени. 28 сентября министр финансов Джанет Йеллен впервые сообщила, что мер хватит до 18 октября, после чего, если потолок госдолга не будет повышен или правило о его соблюдении не будет временно приостановлено, США будут вынуждены объявить технический дефолт и радикально сократить государственные расходы. Это приведет к «подрыву доверия Америке как кредитору», «финансовому кризису», «экономической рецессии» и, в целом, «нанесёт удар невероятных масштабов» – предупредила Йеллен. В реальности последствия могут быть не столь радикальными, а угрозы минфина призваны прежде всего образумить законодателей, увлекшихся политическими играми. Однако данный кризис без сомнения будет способствовать дестабилизации уже весьма разбалансированной мировой экономики и снижению веры в эффективность «демократической модели» – последнее, что нужно сегодня администрации Байдена.
Резолюция о продлении бюджета
Наиболее срочная из трёх проблем – продление бюджета – оказалась наименее проблемной. После двух неудачных попыток принять резолюцию о продлении вместе с «прицепленными» к ней другими законопроектами, демократы сдались, и в среду лидер сенатского большинства Чак Шумер сообщил, что достигнуто межпартийное взаимопонимание о принятии «чистой» резолюции. В четверг за несколько часов до формального окончания бюджетного года, резолюция была поддержана в обеих палатах и подписана президентом. Срок действия резолюции был установлен до 3 декабря, а заначит Рождество уже по традиции американские законодатели, скорее всего, будут встречать в Вашингтоне в жарких дебатах о бюджете.
Хотя первые попытки провалились, они оказались весьма показательны с точки зрения текущей политической среды в Вашингтоне. В одном случае демократы попытались присоединить к резолюции законопроект о госдолге и, таким образом, убить двух зайцев сразу, но республиканцы выступили категорически против, что является предвестником непримиримости позиций в предстоящей схватке по данной проблеме. В другом – они попробовали включить в неё положение о дополнительном финансировании израильской системы «Железный купол». Здесь против выступило левое крыло демократов, требующее прекратить безусловную военную помощь Израилю. Хотя данная мера была без проблем принята отдельно, весь инцидент в очередной раз продемонстрировал, с одной стороны, растущие антиизраильские настроения среди молодого поколения демократов, а с другой – неспособность прогрессистов оказывать сопротивление руководству партии. После попавшего на камеры эмоционального диалога между спикером Нэнси Пелоси и Александрией Оказио-Кортез, последняя в слезах изменила свой голос с «нет» на «присутствую», что вызвало лавину критики в её адрес.
Инфраструктурный план
Обсуждение инфраструктурного пакета хоть и происходит за закрытыми дверями, разворачивается не менее драматично. Суть проблемы (подробнее тут) заключается в том, что пакет разделен на две части, одна из которых отражает интересы умеренных демократов из «красных» штатов и республиканцев (и не предполагает повышения налогов), другая – прогрессистов при поддержке демократов из «синих» штатов (и предполагает существенное повышение налогов на корпорации и американцев с доходами выше 400 тыс. долл. в год). Умеренные делают всё возможное, чтобы сбить «ценник» второй части (и тем самым избежать повышения налогов), для чего требуют поставить первую часть на голосование отдельно, обещая вернуться ко второй части в более подходящий момент. Прогрессисты обещаниям не верят и заявляют, что либо обе части будут приняты одновременно, либо они не проголосуют за первую, а значит не будет принята ни одна из них. Администрация Байдена настаивает на принятии обеих частей, однако готова сократить размеры социальных расходов. Последний раунд противостояния двух лагерей в августе завершился уступкой умеренным и обещанием Нэнси Пелоси «вынести на обсуждение» Палаты первую часть 27 сентября вне зависимости от прогресса по второй части.
27 сентября никаких намёков на возможный компромисс не наблюдалось, и Пелоси отметив, что никогда не выносит законопроекты без 100%-ой уверенности в их успехе, отложила голосование до 30 сентября. Хотя последовавшие три дня сопровождались громкими заявлениями, многочисленными переговорами за закрытыми дверями и поддерживающими интригу утечками, появились признаки возможных подвижек. Умеренные не стали критиковать Пелоси за несдержанное обещание. Прогрессисты перестали безапелляционно требовать выделения 3,5 млрд долл. А Джо Байден отменил намеченные поездки и остался в Вашингтоне, чтобы использовать весь политический капитал для примирения двух сторон по столь важному для него вопросу.
В четверг после принятия резолюции о продлении бюджета законодатели были отпущены из зала заседаний с установкой оставаться в здании Конгресса минимум до девяти вечера. При этом оценки варьировались от уверенности в «тысячу процентов» в том, что план будет принят (лидер умеренных в Палате Джош Готтаймер), до «никаких голосований сегодня точно не будет» (лидер прогрессивного крыла Прамила Джайапол) и «это полный абсурд обсуждать многотриллионный законопроект за несколько минут до голосования, когда никто не знает, что происходит» (автор второй части плана Берни Сандерс). Одновременно в коридорах Капитолия были замечены ключевые фигуры администрации по экономике – признак приближающейся развязки.
Потолок госдолга
Наконец, установленный Йеллен срок действия «экстренных мер» – 18 октября – несколько снизил срочность проблемы потолка госдолга. Однако в оставшиеся две с половиной недели демократам еще предстоит выбрать из возможных вариантов решения данного вопроса, многие из которых требуют законодательных действий уже сегодня.
В то время как повсеместно признаётся, что нельзя не поднять потолок госдолга, республиканцы и демократы увлеклись игрой «кто первым свернёт» (game of chicken). Республиканцы, «принципиально» выступающие против увеличения госдолга (о чём они благополучно забывают, когда республиканский президент решает снизить налоги), категорически отказываются поддерживать повышение верхней планки, указывая на то, что у демократов есть все необходимые инструменты, чтобы сделать это без их участия. Демократы, желающие уличить республиканцев в двойных стандартах, пытаются вынудить их проголосовать за данную меру под угрозой экономической катастрофы. Пока время еще есть, обе стороны показательно отказываются сворачивать: Чак Шумер продолжает выносить на голосование межпартийные законопроекты, а лидер республиканского меньшинства в Сенате Митч Макконнелл продолжает их отклонять. Однако по мере приближения дедлайна кому-то всё же придётся уступить и, учитывая, что американцы более склонны обвинять партию, контролирующую законодательный процесс, вероятнее всего, это будут демократы.
В этом случае у Байдена и демократов будет несколько вариантов дальнейших действий. Наиболее традиционный из них – отложить проблему на пару лет, либо повысив потолок госдолга, либо временно отменив применение данного правила. В отсутствие поддержки республиканцев сделать это можно через процедуру бюджетного примирения, что в лучшем случае займёт не менее двух недель. Учитывая это, во вторник Шумер заверил, что уже не успеть и данный вариант не рассматривается, что, впрочем, может быть риторической уловкой, чтобы принудить республиканцев к сотрудничеству.
Одновременно популярность набирает идея полного отказа от законодательного ограничения госдолга. Этот весьма экзотический механизм (помимо США, из развитых экономик его используют только Польша и, номинально, Дания) давно пережил вложенный в него смысл, превратившись в инструмент политической борьбы, регулярно (78 раз с 1960 года) вызывающий агонию в Вашингтоне. В то время как изменение Конституции (а потолок госдолга берет свое начало из решения отцов-основателей наделить Конгресс эксклюзивным «правом кошелька») слишком спорно, в США циркулирует множество, порой весьма креативных, подходов.
Так, например, глава бюджетного комитета Палаты представителей Джон Ярмут предложил установить верхнюю планку в «газиллион долларов» – абсурдно высокую цифру, которой США никогда не достичь. С 2011 года обсуждается идея чеканки платиновой монеты номиналом в 1 триллион долларов, которую Минфин может разместить в Федеральном резервном банке и использовать для погашения обязательств. Более легалистским способом может стать вольная интерпретация 14-й поправки к Конституции, содержащей положение о том, что «состоятельность государственных обязательств США […] не должны подвергаться сомнению». Это, по мнению профессора Йельского университета Джека Балкина, даёт президенту право отменить механизм потолка госдолга как противоречащий данному пункту.
Такое многообразие идей, обсуждаемых серьёзными экспертами в академических статьях свидетельствует о формировании устойчивого консенсуса относительно необходимости отмены данного механизма. Более того, в условиях пандемии, когда правительства перестали считать государственные расходы, администрации Байдена, поставившей цель показать всему миру, что демократии по-прежнему эффективны, и «решающей» недели президентства, когда каждый новый кризис может перечеркнуть оставшиеся три года, создается благоприятный политический момент для креативных и действенных решений.
