Американская предвыборная дипломатия, в рамках которой стремление достичь внешнеполитических побед накануне голосования сделало администрацию неожиданно сговорчивой и весьма креативной, на этой неделе продолжила приносить плоды. 19 октября Дональд Трамп сообщил о готовности исключить Судан из списка стран-спонсоров терроризма, что являлось препятствием для нормализации двусторонних отношений. Таким образом, преследуя конъектурные интересы, Трампу смог решить проблему, которая была не под силу двум последним администрациям.
Судан был помещен в список стран-спонсоров терроризма в 1993 году, в связи с его ролью в «укрывании и поддержке нескольких международных террористических группировок». В то время как данное решение еще сопровождалось дебатами о возможных негативных последствиях отмены гуманитарной помощи стране, настоящий переворот в общественных настроениях в США произошел в 1998 году, когда в ответ на взрывы в американских посольствах в Кении и Танзании США нанесли серию ракетных ударов по Афганистану и Судану. Если в Афганистане удары были нацелены на базы террористической группировки Аль-Каеда, организовавшей взрывы посольств, то разрушение фармакологического завода вблизи Хартума, который, по словам Вашингтона, использовался Аль-Каедой для производства химического оружия, впоследствии было раскритиковано как недостаточно обоснованное.
Несмотря на это, такая привязка Судана к взрывам посольств на официальном уровне позволила семьям пострадавших в 2001 году подать в суд на суданские власти с требованием компенсации ущерба. На сегодняшний момент количество истцов в деле «Opati v. Republic of Sudan» превышает 700 человек. После 2003 года, когда вспыхнул конфликт в Дарфуре, сопровождавшийся преступлениями против человечности со стороны центрального правительства, к истцам, под давлением которых Конгресс в 2008 году внес поправки в закон о суверенном иммунитете иностранных государств, добавилась армия правозащитных организаций. Эти две группы станут важным внутриполитическим фактором по ограничению политики администрации в отношении Судана.
Между тем, после 2001 года сотрудничество с Суданом стало играть важную роль для реализации внешнеполитических приоритетов Вашингтона. Как отмечается в опубликованном в 2007 году докладе Сьюзан Райс (будущего советника Обамы по национальной безопасности в 2013-2017 гг.), администрация Буша сначала игнорировала проблему Дарфура, а затем ограничилась «пустыми угрозами и некомпетентной дипломатией», поскольку давление на Судан «противоречило национальным интересам в период после 11 сентября по сотрудничеству с Хартумом в борьбе с терроризмом». На фоне растущего давления на администрацию в 2005 году состоялся тайный визит главы суданской разведки генерала Салаха Гоша в Вашингтон. Представленный в СМИ как «вознаграждение» руководству Судана за помощь ЦРУ, он вызвал волну критики в пренебрежении правами человека, спровоцировал раскол внутри администрации и возмущение со стороны Конгресса, после чего вопрос о нормализации отношений исчез с повестки дня.
К хору возмущенных голосов присоединился и молодой сенатор Барак Обама, который позже сделает критику бездеятельности США в отношении ситуации в Дарфуре частью своей предвыборной программы. Однако оказавшись в Овальном кабинете и столкнувшись с необходимостью реализации национальных интересов, он пересмотрел свои взгляды. Отказавшись от выдвигаемой ранее идеи полной изоляции Хартума, призвал к созданию позитивных стимулов для изменения поведения руководства страны. Как объясняет Камерон Хадсон, глава аппарата в Офисе специального представителя президента по Судану в 2009-2011 годах, данный подход, продвигаемый разведслужбами, встретил отпор в лице группы «идейных борцов с геноцидом», представленной, помимо Сьюзан Райс, Самантой Пауэр (постпред США в ООН, 2013-2017) и Гейл Смит (глава USAID, 2015-2017). В результате, политика Обамы в отношении Судана стала проявлением борьбы этих двух центров силы на фоне внешнеполитических метаний Хартума: приближаясь вплотную к исключению из списка стран-спонсоров терроризма, Судан совершал шаги, противоречащие американским интересам (например, разрыв отношений с Ираном вскоре после подписания «ядерной сделки»), что давало повод противникам нормализации в окружении президента для того, чтобы убедить его отказаться от последнего шага. Тем не менее, одним из своих последних решений в качестве президента, когда уже можно было не опасаться гнева общественности, Барак Обама в январе 2017 года временно отменил наиболее жесткие санкции в отношении Судана.
Администрация Трампа фактически продолжила курс по постепенному восстановлению отношений, сняв временные ограничения на отмену санкций, а также поспешно убедив президента отказаться от необдуманного решения о запрете гражданам Судана во въезде в США, принятое Трампом в первые дни президентства. При этом, как отметил в 2018 году старший научный сотрудник Центра стратегических и международных исследований Ричард Дауни, отсутствие интереса со стороны Трампа к делам в Африке, а также не отягощенность администрации вопросами защиты прав человека сделала двусторонние отношения более транзакционными, что повысило возможность достижения компромисса. Справедливость данной оценки подтвердилась в этом году, когда резкое изменение ситуации в Судане представило подходящий момент для реализации конъектурных интересов Трампа.
Во-первых, состоявшийся в апреле 2019 года военный переворот позволил «обновить» образ Судана в глазах общественности и списать все преступления на счет смещенного и впоследствии осужденного предыдущего руководства.
Во-вторых, в условиях внутриполитических пертурбаций в Израиле неожиданную заинтересованность в нормализации отношении с Суданом проявил Биньямин Нетаньяху. Как отмечали в феврале израильские СМИ, прогресс в переговорах с Хартумом в преддверие мартовских выборов должен был не только стать крупной символической победой Нетаньяху (именно в Судане состоялся саммит Лиги арабских государств по окончании войны 1967 года, на котором была принята Хартумская резолюция, известная принципом «трех нет»: «нет миру с Израилем, нет признанию Израиля, нет переговорам с Израилем»), но и укрепить его позиции среди националистически-настроенного электората, поскольку открывал дорогу к депортации суданцев, проживающих в Израиле и составляющих 1/5 часть нелегальных рабочих.
В-третьих, сам Судан, экономическая ситуация в котором на протяжении последних полутора лет стремительно ухудшалась (в сентябре инфляция в годовом выражении превысила 200% и возникли перебои в поставках продовольствия, топлива и медикаментов), крайне нуждается в реструктуризации внешнего долга, которая невозможна до тех пор, пока страна находится в американском списке стран-спонсоров терроризма.
Наконец, администрация Трампа, в преддверие выборов желающая набрать как можно больше внешнеполитических побед, особенно в вопросе помощи Израилю, не имела идеологических предрассудков против нормализации отношений. Однако активизировавшаяся американская дипломатия столкнулась, с одной стороны, с расколом внутри Судана, где «гражданская» часть переходного правительства чувствительна к по-прежнему сильным анти-израильским настроениям в обществе, с другой – с препятствием в виде положительного решения Верховного суда в мае этого года, присудившего жертвам от взрывов посольств 1998 года право получения компенсации от Хартума в размере 4,3 млрд долл.
В этих условиях с августа, когда Судан посетил госсекретарь Майк Помпео, велись напряженные переговоры, которые, после неоднократных сообщений о провале, на этой неделе все-таки увенчались успехом. Хотя официального документа опубликовано не было (что может быть связано с крайней чувствительностью Хартума к вопросу формального признания Израиля), по сообщениям СМИ, Судан получит срочную финансовую и продовольственную помощь, а также гарантии предоставления кредитов в будущем. При этом он выплатит 335 млн долл. в качестве компенсаций жертвам взрывов, однако данные средства будут заморожены до тех пор, пока Конгресс не внесет соответствующие поправки в законодательство, которые восстановят «суверенный иммунитет» Судана. Чтобы простимулировать расторопность Конгресса, средства будут заморожены лишь не насколько месяцев, после чего в отсутствие соответствующего закона, вернутся Судану.
Хотя изначальная цель – нормализация отношений между Суданом и Израилем – пока формально не достигнута (неофициально все стороны сказали, что это не за горами), Дональд Трамп добился очередной предвыборной победы, выступив в качестве защитника американцев на международной арене (причем именно американцев, поскольку выплаты истцам, не являющимся гражданами США, будут существенно ниже) и переложив при этом груз ответственности за дальнейшую судьбу средств на законодателей, от которых на этой неделе представители истцов уже потребовали срочных действий. А между тем, преследуя исключительно личные интересы в удачно сложившихся обстоятельствах, Трамп добился того, что не удалось сделать двум предыдущим президентам.
