Очередное заседание Совета управляющих МАГАТЭ состоялось 9-13 марта 2020 г. в Вене – накануне того, как все крупные центры международной дипломатии закрылись на карантин. Основной темой заседания стали опубликованные ранее доклады МАГАТЭ, посвященные выполнению Ираном своих обязательств в отношении собственной ядерной программы.
28 марта 2020 г. стало окончательно известно, что Обзорная конференция по ДНЯО, которая должна была пройти в Нью-Йорке с 27 апреля по 22 мая 2020 г., будет перенесена и состоится не позднее апреля 2021 г.
Ситуация вокруг COVID-19 не оставила в стороне и договор СНВ-3: Россия и США приняли обоюдное решение о переносе запланированных в рамках договора инспекций на неопределенный срок, а также очередного заседания консультативной комиссии с середины марта на осень 2020 г.
Новые доклады МАГАТЭ о выполнении Ираном обязательств в отношении своей ядерной программы оставили вопросы к Тегерану
В начале марта 2020 г. состоялось, пожалуй, последнее событие в области ядерного нераспространения, в повестке которой COVID-19 не успел занять доминирующую позицию: 9-13 марта 2020 г. прошло очередное заседание Совета управляющих МАГАТЭ. В фокусе дискуссии оказались вышедшие ранее доклады генерального директора Агентства о ситуации вокруг ядерной программы Ирана.
Неделей ранее, 3 марта 2020 г. МАГАТЭ выпустило два отчета: «Проверка и мониторинг в Исламской Республике Иран в свете резолюции 2231 (2015) Совета Безопасности Организации Объединенных Наций» и «Осуществление Соглашения о гарантиях в связи с ДНЯО в Исламской республике Иран». В документах сообщалось, помимо прочего, что запас низкообогащенного урана в стране на февраль 2020 г. составил около 1 021 кг (в четыре раза выше допустимого предела). Однако, главным прецедентом стало то, что в соответствии с докладами, Иран оставил без ответа три письма Агентства с запросом на разъяснение ситуации вокруг возможных незаявленных ядерных материалов, а также не удовлетворил запрос МАГАТЭ на получение доступа к двум незадекларированным объектам.
9 марта 2020 г. к Совету управляющих обратился генеральный директор МАГАТЭ Рафаэль Гросси. Вновь указав на отказ Ирана проявить волю к сотрудничеству, глава Агентства призвал Тегеран пересмотреть свою позицию и предоставить инспекторам доступ к запрашиваемым объектам. В ответ официальный Тегеран указал на то, что не готов рассматривать просьбы Агентства, сформированные на основании сфабрикованных материалов, и что на МАГАТЭ оказывается давление со стороны США и Израиля.
5 января 2020 г. Тегеран объявил о том, что его «ядерная программа более не будет сдерживаться никакими ограничениями в операционной сфере». Это заявление стало пятым шагом Исламской республики по сокращению своих обязательств в части выполнения СВПД. Тем не менее, Иран планирует продолжать свое сотрудничество с МАГАТЭ и вернуться в рамки, установленные соглашением, в том случае, если будут сняты экономические санкции.
Однако, в выступлении Рафаэля Гросси указывалось и следующее: на момент публикации докладов, Агентство не обнаружило изменений ни в части выполнения Ираном своих обязательств по СВПД, которые были бы связаны с заявлением Тегерана от 5 января, ни в части степени сотрудничества с Агентством в области мониторинга и верификации. Эта ремарка, безусловно, является ключевой, поскольку говорит о том, что ситуация с начала года в части иранской ядерной программы существенно не изменилась. Такое положение дел нашло отражение в рядах Совета управляющих: по словам постоянного представителя России при международных организациях в Вене Михаила Ульянова по итогам рассмотрения доклада, «большинство членов Совета управляющих не усмотрели рисков распространения и призвали секретариат [МАГАТЭ – прим. авт.] и Тегеран продолжать консультации». Иран все еще остается наиболее проверяемым государством в ядерной сфере.
Необходимо отметить, что с середины марта ядерные вопросы в Иране все же отошли на второй план, поскольку страна стала одним из наиболее крупных эпицентров вспышки коронавируса. В свете событий, происходящих в мире, все громче раздаются призывы к США в контексте глобальной борьбы с пандемией временно снять санкции с Исламской республики, или же хотя бы выпустить «вейверы» другим странам для того, чтобы они могли оказать помощь Ирану, в том числе путем разморозки активов. К апрелю 2020 г. гуманитарная помощь Тегерану была направлена из России, Китая, Турции. Несмотря на то, что 2 апреля 2020 г. сами США приняли от Москвы самолет с оборудованием и медикаментами, решения Вашингтона в пользу временной приостановки действия санкций принято не было, в то время как в Иране имеет место существенная нехватка лекарств и медицинской техники. 31 марта 2020 г. наконец завершил первую транзакцию торговый механизм INSTEX, запущенный ЕС для торговли с Ираном в обход США. Это позволит европейским государствам оказать содействие Ирану в борьбе с коронавирусом.
Безусловно, такое положение дел не пройдет бесследно в мире «пост-COVID-19». Одно можно утверждать с достаточно большой уверенностью: нежелание США проявить гибкость и решение продолжить оказывать политику максимального давления даже в тот момент, когда международное сообщество, по сути, стоит перед общим глобальным вызовом, лишь увеличит уровень недоверия между Тегераном и Вашингтоном, и еще больше осложнит двусторонние отношения на годы вперед, что так или иначе скажется на перспективах достижения любых договоренностей между сторонами.
Обзорная конференция по ДНЯО перенесена на апрель 2021 г.
Эпидемия коронавируса COVID-19 продолжает оставаться на передовой информационного пространства в мире, по сути, заслонив собой всю остальную международную повестку. Вопросы ядерного нераспространения не стали исключением: после затянувшейся паузы 28 марта 2020 г. появилась информация, что 10я Обзорная конференция по Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) будет перенесена. Конференция, изначально запланированная на 27 апреля – 22 мая 2020 г. в Нью-Йорке, будет проведена не позднее апреля 2021 г.
Несмотря на то, что достаточно давно стало очевидно, что конференция не откроется 27 апреля (особенно с учетом того, что Нью-Йорк является одним из основных эпицентров вспышки коронавируса в США), официального сообщения об этом долгое время не поступало. Однако, 26 марта 2020 г., назначенный председателем конференции заместитель министра иностранных дел Аргентины Густаво Злаувинен в интервью американскому Arms Control Today сообщил о том, что направил предложение о переносе конференции, и уже через два дня было объявлено о принятом в его пользу решении.
Изначально в середине марта Густаво Злаувинен распространил документ с предложением провести однодневную встречу с участием постоянных представительств при ООН в Нью-Йорке 27 апреля. На такой встрече предполагалось решить процедурные вопросы: выборы председателя конференции, глав и заместителей глав комитетов, принятие программы работы и т. д. Однако, эта идея не была поддержана государствами-участниками.
Судьба и потенциальный исход перенесенной конференции, тем не менее, остаются в фокусе дискуссии нераспространенческого сообщества. Во-первых, все чаще можно услышать предложения о том, что конференцию в 2021 г. следовало бы провести не в Нью-Йорке, а, например, в Вене. Австрийская столица, безусловно, является одним из признанных мировых центров ядерной дипломатии. К тому же, возможный перенос конференции в Вену позволил бы снять напряженность, в последнее время возникающую чуть ли не при каждом крупном мероприятии, проводимом в США, и связанном с получением виз. С задержками сроков получения или невыдачей виз сталкивались не только российские дипломаты, но и представители других государств.
Однако, наибольший интерес представляет то, каким же будет международно-политический контекст в области нераспространения и контроля над вооружениями к весне 2021 г. и как это повлияет на саму Обзорную конференцию. Все еще остается шанс, что к власти в США в ноябре 2020 г. придет демократическая администрация (хотя такой сценарий на данном этапе и кажется маловероятным: на фоне эпидемии коронавируса рейтинг Дональда Трампа достиг наивысшего показателя за все его президентство – 49%). И тем не менее, когда дело касается ядерной повестки, последние десятилетия международному сообществу традиционно легче договариваться с демократами, нежели республиканцами. Еще более ключевым фактором является то, что к весне 2021 г. станет окончательно определено будущее договора СНВ-3 – последнего действующего российско-американского соглашения в области контроля над вооружениями. Срок действия соглашения истекает в феврале 2021 г., и в настоящий момент перспективы его продления малы. При этом, любая динамика в отношении ДСНВ будет иметь во многом определяющее значение, поскольку она будет показателем «градуса» российско-американских отношений в ядерной области в целом на момент созыва конференции. К тому же, для многих государств российско-американские шаги по сокращению стратегических арсеналов имеют прямое отношение к обязательствам ведущих ядерных держав по выполнению Статьи VI ДНЯО, посвященной разоружению. Таким образом, в случае, если последнее действующее российско-американское соглашение в области контроля над вооружениями перестанет существовать, это может сильно осложнить ход конференции и создать еще одно препятствие к принятию на ней консенсусного заключительного документа.
Договор СНВ-3: перспективы продления остаются неопределенными
29 марта 2020 г. Россия и США объявили о временной приостановке инспекций в рамках договора СНВ-3, а также о переносе на осень заседания двусторонней консультативной комиссии, которая была назначена на вторую половину марта. Такое решение было вызвано ситуацией вокруг коронавируса COVID-19 и являлось обоюдным. С российской стороны об этом объявил заместитель иностранных дел Сергей Рябков. Несмотря на то, что такие изменения обоснованы и вызваны чрезвычайными обстоятельствами, момент для этого как нельзя менее удачен: будущее соглашения действительно «висит на флажке».
5 декабря 2019 г. президент России Владимир Путин выступил с предложением в адрес США принять решение о продлении договора СНВ-3 без предварительных условий. Это предложение Вашингтон оставил без ответа, а 27 февраля 2019 г. направил отказ от запроса Москвы на встречу юристов для обсуждения процедуры продления договора. Заседание консультативной комиссии перенесено на осень, и оно станет последним, если СНВ-3 не будет продлен.
По заявлению МИД России, в настоящее время США просто не готовы к продлению ДСНВ. Велика вероятность, что США могут искусственно затягивать вопрос продления до тех пор, пока срок действия договора не истечет автоматически. Достаточно распространенным также является мнение, что американское руководство просто хочет похоронить ДСНВ, понеся минимальные для себя издержки, при этом не выглядя как главный виновник развала соглашения. Однако, реализовать это в нынешних обстоятельствах будет затруднительно: мяч на стороне Вашингтона.
Более значимой проблемой в данном контексте является то, что, вопреки распространенному в американском истеблишменте мнению, России понадобится время, чтобы осуществить все ратификационные процедуры продления договора (в этом контексте встреча юристов, от которой отказался Вашингтон, была бы особо важна). В последнее время об этом все чаще и чаще говорят российские дипломаты и представители государственных структур – даже в том случае, если американская сторона все же примет решение продлить действие ДСНВ – времени на это может физически не хватить. Однако, сигналы о таком положении дел не доходят до США: на прошедшем 9 марта 2020 г. брифинге высокого представителя Государственного департамента США было отмечено, что с американской точки зрения для продления ДСНВ необходим лишь обмен дипломатическими нотами, и в этой связи нет необходимости спешить.
В целом, как в России, так и в США (за пределами Белого дома) в основном считается, что продление СНВ-3 соответствует интересам обеих сторон. Для обоих государств это не только инструмент взаимного ограничения в части наращивания стратегических потенциалов – ДСНВ дает сторонам возможность сформировать представление о том, что происходит в секторе стратегических ядерных вооружений друг друга, а это, бесспорно, соответствует национальным интересам и Москвы, и Вашингтона. С момента начала действия договора в 2011 г. РФ и США провели 300 обоюдных инспекций и обменялись более 18 тыс. уведомлений о состоянии своих стратегических сил.
Совершенно очевидно, что продвигаемая администрацией Дональда Трампа идея привлечь к переговорам Пекин для достижения некоего трехстороннего соглашения в области контроля над вооружениями не выдерживает критики. Даже гипотетически для достижения чего-либо подобного до истечения СНВ-3 уже просто не осталось времени. В этой связи практически не остается конструктивных аргументов против того, чтобы продлить ДСНВ до 2026 г. (как предусмотрено договором), и далее рассматривать возможности модифицированных форматов, но в условиях действующего соглашения, которое в настоящий момент является, по сути, последним формальным препятствием к нерегулируемому наращиванию арсеналов ведущими ядерными державами.
